全民公决（全体公民投票做出的决定）

简介

全民公决

由于全民公决在上述条件下使用具有权威性质，因此不时被民族分裂分子所利用，为其活动加上“民意”伪装。分裂主义者通常利用全民投票来煽动民族情绪，挑拨民族关系，进行分裂国家的活动。19世纪中叶，美国南方各州宣布脱离联邦政府打算独立建国，结果导致了美国内战。美国人民在林肯总统的领导下，不惜流血牺牲，维护了美国的统一。美国内战表明，分裂性独立从来不被中央政府所认可。因为如果不满，就去煽动民众以“公投”为手段闹独立，那么这个世界上的国家恐怕要以千万计，而且随之而来的冲突与战争也会成倍增加。

求诸全民公决的内容大多是关系国家前途命运和国计民生的重大问题。它通常包括以下几方面：大选公决，包括直接选举总统和对是否提前进行总统或议会大选进行全民公决。新加坡一直以全民投票的方式直接选举总统。2010年5月，巴基斯坦就穆沙拉夫能否连任总统举行了全民公决，结果穆沙拉夫获得连任。同年，吉尔吉斯临时政府宣布，6月27日举行的全民公投结果显示，新宪法草案获得通过。该草案确定吉尔吉斯将实行议会民主制。

全民公决不是民主管理国家的主要形式，而是对代议制民主制度的一种有益和有效的补充。一般说来，全民公决的类型主要有六个：即选举公决、法律公决、政策公决、领土公决、国际问题公决和统独公决。其中，法律公决是民主国家经常使用的最主要的类型，许多国家的修宪都是采用这种形式进行的。当然，全民公决也可以按不同标准分类，比如，按投票者即享有投票权的主体范围，有主权国家的公民投票、殖民地的住民自决投票、以政党为基础的党内公决诸形式。按公决的必需与否，有强制性公决和任意性公决之分。按公决结果的效力，分为有效公决和无效公决。从所依据的法律形式上，有国内法公决和国际法公决。

大选公决

（2）宪法和改革公决，即以全民公决的方式决定是否通过新宪法，是否赞同经济、政治、文化等重大的改革措施等。1995年8月，哈萨克斯坦以全民公决的方式通过新宪法，重新规定了国家政体。

（3）国际问题公决，包括就是否参加国际组织、签订国际条约、加入国际行动等进行公民投票。瑞士在1984年曾经举行全民公决反对加入联合国，但是，经过全民公决又决定加入联合国。

（4）领土变更方式，全民公决是现代国际法中领土变更的的方式。全民公决是指在国际法承认在特定条件下，由一领土上的居民通过投票来决定该领土的归属。全民公决方式是最早可追溯到18世纪末，现代国际实践中也有运用。

建立模型

设国家公民人数为N，其中受过良好教育的比例为，则没有受过良好教育的人。在这里假设，受过良好教育的人能够对政策有自己的观点，即知道该政策对自己是否有利，而没有受过良好教育的人，并不知道政策对自己的影响，这是很有可能的，比如一个并没有受过什么教育的人，如果不通过媒体，很难知道加入欧元区对自己是好是坏。同时，假定投票者只考虑自己的利益，即如果这个政策对自己有益，则支持，否则反对，投票者并不考虑该政策对国家造成的总体影响是好还是坏。假设该政策对于受过教育的人有利的概率为X，则在受过良好教育的选民中，对该政策的支持率为Y，对于没有受过良好教育的选民，投票可以认为是随机的。

发展沿革

泰国总理素拉育（左）在首都曼谷一投票

最有名的全民公决是欧盟的成立，此事在欧洲前后也组织了近百次的全民公决，从最初的《马斯特里赫特条约》到《尼斯条约》，再到最终的《里斯本条约》，特别是在西欧国家就反复地举行了多次全民公决。比如最不喜欢全民公决的荷兰，也至少举行了四次全民公决，至到最终通过了《里斯本条约》。与此相同，法国和爱尔兰也是先否决了该条约，后在金融危机的帮助下又通过了该条约。

国外现状

主要西方国家的全民公决制度。西方国家的全民公决制度分为三类：国家主导型（法、英、俄）；地方自治型（美、德、日）；混合型（瑞、意、澳）。法国是现代全民公决制度的发源地之一，现行公投制度具有非强制性、非自发性的特点。俄罗斯全民公决制度是在实践中建立和完善起来的。美国没有全国性公投制度，各州的公民投票在以加利福尼亚州为代表的西部最风行，呈现蓬勃发展的态势。德国公民创制复决权在基本法中处于第二位阶，受到严格限制．瑞士是全世界直接民主最深化、公投运用最频繁的国家，联邦公投制度翻版自州，与协和体制、统合主义体制的形成有密切关系。

在法律公决方面，美国的各州使用得最多。但美国联邦一级是一个例外，由于美国联邦宪法没有此制度设计，因此令美国的修宪问题成为最大难题。在美国，修宪是案得到全国50个州中3/4州的批准。二是全国50个州议会中的2/3议会要求召开制宪会议，而且3/4的州批准修正案。这种情况迄今尚未发生。美国总统不正式参与修宪程序，而且不能否决修正案。一项复杂、漫长的过程。两种情况下可以修宪。一是国会参、众两院2/3的议员投票支持修宪，而且不能否决修正案。例如一项宪法修正案于1789年提出，直到1992年才成为法律，其间经历了将近203年。迄今美国总共提出了27项宪法修正案。受制于宪法条款，他们无一例外地经历了“坎坷曲折”。这种情况也是美国联邦宪法没有全民公决制度的制度缺陷所造成的。

类型分类

这种分类法是依据全民公决制度所指向对象的属性，即按照客体的性质进行的分类，包括：

一宪法议题的全民公决

罗马尼亚就议会弹劾总统议案举行全民公决

二领土议题的全民公决

自1918年美国总统威尔逊提出民族自决原则以后，许多有关领土的争议问题均是通过该类型全民公决来加以解决的。随着20世纪欧洲共同体的成立以及原苏联和东欧国家剧变，引发了一系列边界重新划定的问题，造成该类型全民公决的数量有较大增加。

三道德议题的全民公决

执政者对一些关乎国计民生的重大道德问题（如禁止酒类贩售、离婚及堕胎等等）往往存在相当大的分歧，这些议题很可能造成支持和反对阵营壁垒分明，从而导致政治危机。因此，针对这些引发广泛争论而难以达成一致的道德问题，许多国家会通过全民公决的方法，寻求解决之道。

四其他议题的全民公决

在有些国家中，公民有权坚持将某些事务交付全民公决，例如规定道路的靠左行驶或实行夏令时制等。民选官员有时为了避免得罪民众，也会采用全民公决来决定一些棘手问题的解决方案。

这种分类法是依据全民公决实施时有无既存的国家体制和形式进行的分类，包括：

一国民投票

该类型的全民公决是一种宪政体制下的常态制度，公决对象包括宪法（修宪和新宪法制定）、法律和重大的国家政策等。随着全球民主化的浪潮，世界各国以国民投票决定国家事务或公共政策的事例日益增加。例如1994年阿尔巴尼亚国民投票通过新宪法，1993年马拉维国民投票废除一党专政建立多党制，1992年爱尔兰国民投票决定堕胎法案，巴西国民投票决定维持总统制，俄罗斯国民投票批准社会经济改革案，意大利国民投票采用新的选举制度，加拿大国民投票否决修宪以及南非国民投票废除种族隔离制度等。

二住民投票

该类型的全民公决涉及地方自治层次，是宪法保障地方公共团体住民权利和地方自治团体直接民主的体现。其内容大致可分为地方自治特别法的批准投票、地方民选公职的罢免投票和地方议会的解散投票等，而性质则包括地方首长和议员的选举权，以及仅适用单一公共团体的地方自治特别法的住民投票权两大类。最明显的例子就是日本《宪法》第95条的规定，仅适用于某一地方公共团体的特别法，根据法律规定，非经该地方公共团体居民投票半数以上同意，国会不得制定该项法律。因此，对于仅适用于单一地方公共团体的特别法，其住民拥有投票决定其是否通过的权利，这也被称为地方自治团体的自主决定权。

三人民投票

人民投票

第二次世界大战后，在一些交战国间归属不明的领土和非自治领土、托管领土、保护国领土等均在相关各国和联合国托管理事会的监督下，以人民投票选择独立或国家归属。在《联合国宪章》非殖民化的规定下，12个托管地中有8个举行此类全民公决获得独立。其中比较著名的事例有：1956年英属多哥兰以人民投票选择与加纳合并或独立前维持托管统治；1959年英属北喀麦隆在联合国监督下举行人民投票，以决定其将来的命运；1961年法属西萨摩亚在联合国监督下举行人民投票决定建国。至于东欧和原苏联，这类投票则多发生在20世纪90年代的剧变时期。此外，虽不属于领土归属与独立问题，但对涉及国家主权的问题也常举行人民投票来决定。例如欧洲多国以人民投票决定是否加入欧洲联盟，苏格兰和威尔士通过人民投票决定设立独立议会等。

这种分类法是依据全民公决所指向对象的效力进行的分类，包括：

一决定国家前途的公民投票

该类型的全民公决通常是在有主权争议或独立问题的国家与地区实施。主要是为了厘清主权争议或决定是否独立，或是对基本政治体制做裁决，如北爱尔兰、加拿大魁北克、法属密克罗尼西亚等地区所举行的公投均属于这一类型。

二宪法复决权的公民投票

为了强调宪法的制定或修订是按照全民总意志，因此一些国家规定制宪或修宪除了国会多数同意外，还必须获得某比例人数的全民公决认可才能正式通过。此类公投在某种程度上也体现了民主对宪政体制的保障。

三政策复决权的公民投票

对于国会或各级议会通过的法案，只要有一定数额的公民表示异议，或议会为了审慎起见而要求人民对此法案进行复决，即可举行此类全民公决。许多西方国家有该制度，特别是美国西部各州、瑞士各州经常举行。

四谘询式复决权的公民投票

该类型的全民公决在政治上的作用仅是一种民意的表达，不论实际参与的公民人数多寡、意见表达强度如何，对于议会的决议并不构成任何法律上的效用，仅供参考谘询之用。1994年秋，芬兰国会在投票决定是否加入欧盟之前，就先举行过一次谘询式公投。由于绝大多数民意是支持加入的态度，芬兰国会随后即以压倒性多数决定加入欧盟。但是，由于此种谘询式复决本身不具有法律效力，因此它的实际效用只是一种“大型的民意测验”。中国台湾地区常举行此类型的全民公决。

五创制权的公民投票

该类型的全民公决是针对议会未制定的法律，由法定若干人数的公民连署后，交付全民公决，决定是否应制定为法律。创制公投就行使范围而言，可分为“法律创制”与“宪法创制”，就其行使方法而言，可分为“原则创制”与“草案创制”，前者只提出原则性规范，待通过后再由议会制定完整法律；后者必须提出完整的法律条文，交由公民来投票。提出者必须符合某一人数上的要件，如5%的比例或10万人的连署等。这类创制公决多在地方层次实施，以全国为实施对象的只有瑞士和意大利。

这种分类法是依据制定法律的控制权转移程度的不同，从全民公决发动 主体所做的分类，包括：

一由政府主动发动的全民公决

该类型的全民公决是指当宪法或法律没有相关规定，或虽有法律条文可供援引，但是执政者并不经过法律程序，而是直接将悬而未决或不敢贸然推动的政策或法案诉诸人民投票，以此作为施政的依据。此类公投无论是否有宪法和法律相关规定可以遵循，政府均可自行决定是否举行全民公决，并可以控制议题的主题及内容，最典型的例子即是英国在1975年对于是否继续参加欧洲共同体和1979年权利让渡所举行的全民公决。

二宪法规定的全民公决

这是指由宪法明文规定某些事项，例如法律、宪法的修正案或一些政府的活动范围等，最终需要以全民公决的方式来决定是否施行。其中，奥地利宪法（第42条第2项与第44条第2项）与西班牙宪法（第168条第3项）甚至规定全民公决可以修正全部宪法条文。意大利宪法也规定，除了税法与财政、赦免与减刑以及国际条约之外，修订宪法、法律以及省以下行政区划的变更，需申请全民公决。

三人民针对立法申请的全民公决

此是指有些国家在宪法中明文规定，人民可以依一定人数的连署，来申请对法律或政策进行全民公决，以挑战国会通过的法律或政策，其主要目的在于杜绝国会及政府的偏失。例如瑞士宪法对于政府颁布的法律或政策规定，除了“紧急的”法令、联邦预算以及财政贷款外，在公告后90天内，若有五万名公民连署（或至少八个邦政府连署），需交由全民公决再做决定，获得多数票才能产生效力。

四公民创制法律的全民公决

该类型的全民公决是指在少数国家的宪法中，允许人民可经公民连署，提出依自己意思创制的法律，再交付全民公决。这种由人民创制法律的全民公决是当政府不作为或怠忽职守时，人民可以主动制定自己的法律，以确保人民自身的权利。

除了上述几种比较普遍的划分方法外，在全民公决制度的类型划分中，比较著名的还有台湾学者曹金增所做的分类。他综合研究了国内外全民公决制度的类型划分方法，并加上以下三条标准：

⑴全民公决是否具有宪法规范；⑵全民公决发起的机关或举办者是谁；⑶全民公决结果的效力如何。

这种分类法是学者苏克西依照全民公决是强制的还是任意的、其结果是具有法律拘束力还仅是谘询性的、是否经宪法事先规范还是未事先规范、人民在公投中对提案是主动还是被动等四项判断标准，做系统组合，形成了12种全民公决类型的分类方法。

1.类型1：主动——拘束的/事先规范——强制的

此类型的全民公决是不可能存在的，因为主动性和强制性两个因素是不可能并存的。当人民在公投中采取主动时，全民公决必为任意性的。

2.类型2：主动——拘束的/事先规范——任意的

此类型的全民公决凸显了公民复决与公民创制的紧密关系，以瑞士和意大利宪法最为典型。如瑞士《宪法》第121条规定：经十万选民连署提出一详细提案修改宪法，此创制案必须提交人民做最后决定。

3.类型3：主动——拘束的/未事先规范——任意的

一般而言，在一个政治体系中是不可能容忍在未经事先规范的情形下，安排由人民主动提案的全民公决且具有法律拘束力的。但是，在特定的情形下，例如政治环境十分不稳定或政府十分无能，也有运用此类全民公决的可能性。例如1841年瑞士卢森邦曾举行过类似的全民公决：当时雷斯(GrobeRath)接受一个公民请愿，促使宪法委员会形成一个修正案，然后诉诸全民公决，邦民以绝对多数票接受了新的宪法。

4.类型4：主动——谘询的/事先规范——强制的

此类型的全民公决是不可能存在的，其理由如同类型1中所述。

5.类型5：主动——谘询的/事先规范——任意的

此类型的全民公决是在事先规范的情况下，经由人民主动的参与而形成。虽然从形式上此类公决仅具有谘询性质，但可能在实质上具有拘束力。此类型全民公决与类型2相似，成为强大利益集团的有效工具，在美国伊利诺伊州及芬兰的地方政府层次是存在的。

6.类型6：主动——谘询的/非事先规范——任意的

此类型的全民公决虽然在理论上存在建构的可能，但不容 易实现，其理由与类型3所述相似。同时，同类型5一样，此类型公决也存在由谘询性转化为具有拘束性的全民公决的危险。

7.类型7：被动——拘束的/事先规范——强制的

此类型的全民公决，一般仅限于人民就基本规范进行具有拘束力的票决，是典型的全民公决形式。在今天，美国除达拉威州外，各州宪法修正均须交付人民复决。西欧国家如瑞士、爱尔兰、丹麦宪法的任何增修，均须经人民复决。法国第五共和国《宪法》第89条规定，宪法增修须国会两院表决通过后，再经全民公决认可，或者须经国会两院联席会议3/5通过。

8.类型8：被动——拘束的/事先规范——任意的

此类型的全民公决以法国《宪法》第11条为典范。根据该条规定：共和国总统根据政府在议会例会期间所提出的或议会两院联合提出的并公布在政府公报上的建议，可将一切有关公共权力机构的组织，有关国家社会政策、经济政策、公共服务改革的任何法律草案，或旨在授权批准、虽然不违反宪法但影响到现行体制运行的条约，提交全民公决。当然，这一规定在实践中造成了自由裁量甚或恣意的空间，如法国总统戴高乐就根据此条文举行过多次全民公决，所以此类全民公决都具有强烈信任投票的成分与政策投票的性质。另外，爱尔兰与丹麦的宪法中也有对一般法律进行此类全民公决的规定。

9.类型9：被动——拘束的/非事先规范——任意的

在宪法无明文的依据下，举行具有法律拘束力的全民公决，将发生违宪疑义。不过，实际上确曾发生过类似的公投，此时的全民公决是强调表达对特定人或政府的信任时的投票，因此被称为“政策票决”。由于这类公决有民粹主义和煽动民意的嫌疑，因此代议民主制的支持者对于信任投票最为怀疑和批评。很多历史经验告诉我们，信任投票是负面的，该类型公决有被操纵的可能性，政府的行为导向其实是反对人民真正的政治参与。

10.类型10：被动——谘询的/事先规范——强制的

此类型的全民公决较为罕见，1935年德国萨尔（Saar）举行的全民公决就属于这一类型。此类型的全民公决在宪法增补前常被运用作为调查人民的意见，其历史根源在美国：在某些州，其宪法明文规定，宪法在全面修改之前，须进行全民公决，就宪法应否全面修改，或应否经由普通选举召开宪法会议，征询人民意见。在经事先规范情形下举行该谘询性全民公决，可能在实际上转化为具有拘束力，特别当此投票经常被使用时。因此，在某特定情形下，此种全民公决又具有拘束性的特质而类似类型7。

11.类型11：被动——谘询的/事先规范——任意的

此类型的全民公决在各国宪法条文中不常见，至少有两个理由可以解释这种现象。首先，当投票是被动的、谘询性且任意时，以一般法律加以规范是较为便利的。其次，如果此种类型经由宪法条文加以规范，可能存在政策票决的危险。

12.类型12：被动——谘询的/非事先规范——任意的

此类型的全民公决是真正的政策票决，它意味着政府给予人民权利，对国家重大议题表达其意见。挪威1919年、1926年以及芬兰1931年分别举行的禁酒公投；比利时1949年就利奥波德三世是否恢复其王位的公投；以及英国1975年就应否续留在欧共体的公投，1980年瑞典举行关于核能的公投均属于此类。此类公投虽然是谘询性质，不过政府仍会尊重其结果并采取相应措施，一旦公投结果与政府政策相违，甚至可能导致政府辞职。因此，该类型公投虽不具拘束力，但对实际政治的影响力却很大。

相关评价

全面公决的理论基础是人人平等，每个公民都有参与政策制定的权利。的确，全民公决能够获得最大的民主，可以更明确的了解人们的真正需求，而不是通过选举出的代表来获得。这样也防止了国家重大政策的制定被少数几个人操纵。同时，全民公决也可以培养公民的政治责任感。

由上述模型也可以看出，全民公决并不是一个完美的制度。首先，每一个投票者只会关注自己的利益，而不会或很少去考虑国家整体的利益，因此某些政策的制定不能够达到国家利益的最大化。此外，全民公决有威胁人权的嫌疑，简单多数的通过办法，使得那些少数人的权益没有办法得到保障。比如，如果国家通过全民公决来决定是否给予某个行业补贴或者政策扶持，则通过的可能性很少，因为毕竟绝大多数人并没有获益，因此也就不会赞同。在这一点上，议会制要优于全民公决，也即全民公决只适用于那些对国家产生重要影响、关乎大多数人利益的提案。

全民公决

同时，全民公决的成本显然要远高于其他政治制度，因此不可能过于频繁的进行，而这种问题在议会制中就不会存在。另外，全民公决不可能具有很强的实时性，一次全民公决从准备到结束花费的时间要以周甚至以月计算，这也就不适合那些必须迅速做出决定的问题，例如某些战争问题。全民公决还存在另一问题，即政府可以通过全面公投推卸责任，政府只需要执行全民公决做出的决定，而不需要考虑该决定是否的确正确。在很多时候，真理会掌握在少数人手中，政府不能够仅仅因为全民公决做出了不正确的决定就推卸责任。

总的来讲，全民公决的确是一种国家面临重大问题时的决策手段，但存在着不少内在缺陷，不易多用、滥用。

在全民公决方面，还有两个有趣的事实，这就是瑞士是世界最多、而中国是世界最长时间没有全民公决的两个国家。

巴西举行禁售枪支全民公决

在中国，孙中山首倡直接民权说，形成了独特的包括选举、创制、复决、罢免在内的新民权主义。联省自治运 动中出现了中国公民投票的首次实践：以湖南、浙江为代表的全省制宪运 动，是联省自治的中心内容。国民党统治时期，公民投票权被纳入宪政体制。但从三十年代起，中国就再也没有全民公决。迄今已有近八十年。与中国类似，原苏联也是此情况，1991年苏联举行有关是否维持联盟的全民公决为世界瞩目，它是苏联历史上第一次也是最后一次公决。

优势与劣势

1、能获得最大的民主正当性，明确了解人民所需。

2、投票的过程中是全体公民的法治教育，磨练人民对政治事务的责任感。

3、可以控制恣意立法，避免对民意的扭曲。

1、社会成本耗费巨大，且投票率不高，往往因此以少数人意愿代替全民意愿；

2、使立法者产生懈怠，把一些可能得罪选民的问题扔给公民去投票，以免得罪任何选民；

3、多数暴力，越过正常的民主程序，很可能损害少数人的合法权利；

4、支持者与反对者各占一个阵营，易造成社会分裂，例如：加拿大魁北克的独立公投每每造成紧张的气氛；

5、欠缺协商，很多选民并不了解提案，会出现盲目投票的现象。

投票要求

1、必须具备公民社会。

2、资讯自由。

3、议题需要兼顾理性和可回答。

4、答案必为二分，否则会没有结果。

5、人民必须对公投的过程和结果拥有共识。

6、对专业知识和技术的依赖性较高的问题（如发展基因技术与否等）不宜由全民投票来决定。

7、对于一些难以判断的价值的问题（如同性恋问题、安乐死问题等）在公民投票中也要加以一定的限制。