公共服务行业（非营利性的服务行业）

行业介绍

中国正在通过改革创新构建新型的社会公共服务体制，弄清公共服务以及相关的一些基本概念，明确公共服务同相关概念的区别与关系，从理论与实践两个方面看都是非常必要的。

公共私人服务

教育和医疗卫生等都是专业性服务。在现代社会中，这些服务的提供可以来自三个方面，即由营利性的私人企业使用私人资源提供的私人服务；由非营利的社会组织使用社会资源提供的社会服务；以及由公共组织机构使用公共权力与公共资源提供的公共服务。可见，判断一种服务是否属于公共服务，关键在于其提供方以及其所使用的权力与资源的性质。所以，现代社会中的所谓公共服务就是指使用公共权力和公共资源向公民（及其被监护的未成年子女等）所提供的各项服务。例如，教育服务本身只是特定专业性服务，使用了公共权力或公共资源所提供的教育服务才是公共服务，而为了个人牟利使用私人资源所提供的教育服务或私立教育是营利性的私人服务，而非营利社会组织使用来自捐赠等渠道的社会资源所提供的教育服务或所办的公益性学校则是非营利性的社会公益性服务。所以，不应将教育等专业性服务本身笼统地看作是公共服务或非营利的社会公益性服务。虽同是教育服务，但这三种不同类型服务的性质是不同的：公共服务体现的是公民权利与国家责任之间的公共关系；私人服务体现的是以货币可支付能力为前提的私人牟利追求与消费者之间的市场关系；而社会公益性服务则体现的是部分社会成员的善意与志愿精神同特定社会群体之间的社会关系。

服务与行政

公共服务与公共行政

公共服务不同于公共行政。公共服务是有国家行为介入的一种服务活动，而公共行政则是以国家行政部门即政府为主体的一种权力运作。公共服务可以使公民的某种直接需求得到满足，如教育和医疗保健。公共行政则是规范公民开展社会活动的行为以及公民的其他间接需求。公共服务可以由公民根据个人需要进行一定程度的选择，公共行政则要求公民必须接受。公共服务涉及的人与人之间的关系是平等的，公共行政则是自上而下的等级式体制。公立学校和公立医院等是专门的公共服务机构，政府则是专门的公共行政机构。

服务与管理

所有涉及到国家管理的行为与活动都在公共管理的涵盖之内。公共服务管理属于公共管理的组成部分。但公共服务管理与公共行政管理是不同的，是两种不同性质与形式的公共管理。例如，对公办教育或公立学校的管理属于公共服务管理，但政府对教育的执法与行政管理则属于公共行政管理。

四项职能

公共服务与经济调节、市场监管、社会管理

这四项职能都是国家应承担的，都属于由公职人员所从事的工作。在广义上，可以将公职人员使用公共权力与资源所从事的各项工作都看作是公共服务。当国家是建立在普遍的公民主权基础之上的时候，国家具有公共性质，国家存在的目的和职能，就是为全体公民的利益和需求服务。在这个意义上，由国家的公共性质所决定，国家体系中的所有机构，如立法机构、行政机构和司法机构等都是提供公共服务的机构，在这些机构中任职的人们的工作都是在提供公共服务。在中国，这意味着在人大、法院、国务院以及各地方政府等国家机构中的工作人员都是在从事公共服务。但是，对公共服务的概念只有作狭义、具体和明确的界定才能在理论和实际操作上具有实质性意义，即提供公共服务是国家的主要职能之一，有其具体的内容和形式，并且可与政府或国家的其他职能相区分。也就是说，公共服务只是同经济调控、市场监管、社会管理相并列的国家的又一项职能。

狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动，即凡属政府的行政管理行为，维护市场秩序和社会秩序的监管行为，以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为，都不属于狭义公共服务，因为，这些政府行为的共同点，是它们都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。公民作为人，有衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等则是公民活动的间接需求，不是满足公民特定的直接需求的。公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益或享受。譬如，教育是公民及其被监护人，即他们的子女所需要的，他们可以从受教育中得到某种满足，并有助于他们的人生发展。如果教育过程中使用了公共权力或公共资源，那么就属于教育公共服务。但是，诸如执法、监督、税收、登记注册以及处罚等政府行为，虽然也同公民发生关系，也是公民从事经济发展与社会发展所必需的政府工作，但这些类别的公共活动却并不是在满足公民的某种直接需求，公民也不会从中感到享受，只是公民活动的间接公共需求的满足，所以类似政府行为都不是公共服务。笔者的研究所采用的公共服务的概念是狭义的，即能够满足公民直接需求的由国家介入的服务活动，如教育、医疗保健、社会保障以及生态环境保护等。

类别

公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务，经济公共服务，社会公共服务，公共安全服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。