生育政策（规范育龄夫妇生育行为的准则）

具体内容

男女双方均未生育，经依法登记结婚后，可以自愿安排生育第一个子女。

20世纪中，政府推行一对夫妻生育一个子女政策，但各地基于不同的特殊情况，可由夫妻双方共同申请，经县级（含县级市、区，下同）计划生育行政部门审批后可再生育二孩。特殊情况根据各地政策而定，一般包括：独生子女非遗传性残疾不能成长为正常劳动力、再婚夫妻一方中有生育过子女，另一方未生育过等情况。^[15]

随中国发展人口红利逐步减少，2000年，政府出台了“双独二孩”政策，即夫妻双方均为独生子女的可以生育第二个孩子；2013年，一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的“单独二孩”政策依法启动实施。^[14]2015年10月29日，党的十八届五中全会中提出，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动，标志着“全面二孩”政策落地。^[13]

2021年5月31日，中共中央政治局召开会议进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，有利于改善中国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持中国人力资源禀赋优势。 ^[12]

（一）无违反生育政策多生子女；

（二）夫妻双方提出生育申请；

（三）家庭环境有利于子女的健康成长；

（四）具备下列条件之一：

（1）夫妻依法收养一个子女后又怀孕的；

（2）再婚前一方已生育过两个子女，另一方未生育过，现家庭无子女的夫妻；

（3）再婚前双方各生育过一个子女，现家庭无子女的夫妻；

（4）再婚前双方各生育过一个子女，其中一方丧偶，现家庭只有一个子女的夫妻；

（5）夫妻生育的第一胎子女为双胞胎，经设区的市以上病残儿童鉴定机构确诊，两个子女都为非遗传性残疾、不能成长为正常劳动力的；

（6）夫妻生育的第一胎子女为遗传性残疾，不能成长为正常劳动力，根据国家《病残儿医学鉴定诊断标准及其父母再生育的指导原则》（国家计生委第7号令附件），通过产前诊断和筛选，可以再生育的；

（7）再婚夫妻再婚前双方曾生育子女合计不超过两个、再婚后现家庭有一个经设区的市以上病残儿童鉴定机构确诊为病残儿、不能成长为正常劳动力的。家庭无子女，是指夫妻新组合的家庭无未成年子女，再婚前所生的未成年子女依法院判决或离婚协议随前配偶生活。

相关法规

中华人民共和国宪法（2004年）（现行）

“第二十五条国家推行计划生育，使人口的增长（注：要保证“人口适度增长”、不是“不增长”、更不是“减少”！）同经济和社会发展计划相适应。”；

第三十三条：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“国家尊重和保障人权。”；第四十九条：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”参考资料：人口不增长的生育率：发达国家为2.17胎，发展中国家为2.3胎，中国是典型的发展中国家。

中华人民共和国人口与计划生育法

（2001年）

“第一条为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福（注：高风险的一胎家庭，根本不可能幸福）、民族繁荣与社会进步”；第二条：“国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质。”“国家依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度，开展人口与计划生育工作。”；“第十八条国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡（注：不是强制）一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

中共十八大报告（2012年）

“坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展。”

均衡生育，是实现“人口长期均衡发展”最为可行也最为公平的选择；在发达国家实现代际均衡的生育率为2.17胎，在发展中国家实现代际均衡的生育率为2.3胎，中国是发展中国家，理想的生育率是2.3胎。

2010年人口普查长表数据显示，2010年全国总和生育率为1.18110，其中“城市”为0.88210，“镇”为1.15340，“乡村”为1.43755。要将中国的生育率调控到2.3胎，实行“鼓励二胎、允许一胎、征税多胎和无胎”的生育政策是最理想的选择（俄罗斯已经对无胎征税），这有利于实现人口调控的“费改税”，并从根本上减少中国政府的非税收入，改善政府形象。同时，还有利于形成“普通二胎、中产三胎、少数多胎和少胎”的理想人口结构，有利于增加中产阶层的比重，尽快使中国形成橄榄型社会结构。

政府工作报告（2013年）

“逐步完善人口政策。坚持计划生育基本国策，适应中国人口总量和结构变动趋势，统筹解决好人口数量、素质、结构和分布问题，促进人口长期均衡发展。重视发展老龄事业，切实保障妇女和未成年人权益，关心和支持残疾人事业。”

国务院机构改革和职能转变方案

(2013年)

（二）组建国家卫生和计划生育委员会。为更好地坚持计划生育的基本国策，加强医疗卫生工作，深化医药卫生体制改革，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平，将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。

主要职责是，统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。

全国人大常委会关于调整完善生育政策的决议(2013年)

第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议了国务院关于调整完善生育政策的议案，作出如下决议：

一、坚持计划生育的基本国策。四十多年来，在全国人民的共同努力下，中国计划生育取得了巨大成就，控制了人口过快增长，缓解了资源环境压力，为促进经济社会协调发展、保障和改善民生作出了重要贡献。人口众多是中国长期面临的基本国情，必须认真贯彻宪法和人口与计划生育法等法律，促进人口长期均衡发展。

二、根据中国经济社会的发展和人口形势的变化，逐步调整完善生育政策是必要的。同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。各省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会应当根据人口与计划生育法和本决议，结合本地实际情况，及时修改相关地方性法规或者作出规定。

三、全国人民代表大会常务委员会和地方各级人民代表大会常务委员会要加强对人口与计划生育法和本决议实施情况的监督检查，使相关法律和本决议得到有效实施。

人口与计划生育法将修改(2021年)

2021年7月27日，人口与计划生育法修正草案拟提请8月召开的十三届全国人大常委会第三十次会议审议。2021年6月，中共中央、国务院颁布了关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定，明确提出要实施三孩生育政策及配套支持措施。^[8][7]

2021年8月20日，全国人大常委会会议表决通过了关于修改人口与计划生育法的决定，修改后的人口计生法规定，国家提倡适龄婚育、优生优育，一对夫妻可以生育三个子女。

发展现状

有关中国有望试行“单独二胎”政策的消息引人关注。多位专家在接受采访时表示，在中国的人口红利面临拐点的当下，应当尽早调整生育政策，同时更加注重提高劳动力的素质，以应对人口红利消减和老龄化加剧带来的“未富先老”的挑战。

生育政策将适时调整

生育政策

针对此消息，国家卫生计生委在一周内多次进行了回应，明确提出“要完善生育政策，适时出台调整方案”。

“生育政策早应该调整了。”国家信息中心经济预测部宏观经济研究室主任牛犁在接受中新网记者采访时表示，中国的人口结构在变化，人口红利在下降，中国应该顺应规律，调整生育政策，如果再实施这么严格的计划生育，对将来是很不利的。

所谓“人口红利”，是指一个国家的劳动年龄人口占总人口比重较大，抚养率比较低，为经济发展创造了有利的人口条件，整个国家的经济呈高储蓄、高投资和高增长的局面。

牛犁指出，人口红利下降意味劳动年龄人口越来越少，劳动力对经济增长的贡献将急剧减缩，这个减缩必然带来这样一个直接后果：社会中吃饭的人越来越多，创造财富的人越来越少，储蓄率会大幅下降，转化为投资的资金变少，资金不够，那么整个经济的增长活力也就会减慢。

2015年10月29日发布的中共十八届五中全会公报指出，“促进人口均衡发展，坚持计划生育基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”这意味着中国实施35年的独生子女政策正式宣告终结。

十八届五中全会公报宣布“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”，而此次人口政策的调整距离2013年11月十八届三中全会决定放开“单独二孩”，还不到两年时间。

短时间内密集调整人口政策，引发了提振生育率是否会导致人口膨胀的担忧。国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇在接受《中国经济周刊》记者采访时表示，“全面二孩政策短期内会带来生育高峰，但不会导致人口膨胀，即使今后全面放开了计划生育，可能也生不了多少人，中国人口不会超过15亿。其实不仅中国，世界各国普遍的生育意愿都比较低了。”

其实，不仅是中国，世界各国生育率的下滑程度同样让人吃惊。联合国曾表示，占世界人口46%的83个国家(其中包含所有欧洲国家)的生育率都低于每名女性生育2.1个孩子的人口替代率。

“现在放开二孩，是因为愿意生孩子的家庭不太多了，下一步估计用不了10年就能实现自由生育了。自由生育之后的下一个阶段就是奖励生育，如果自由生育大家还是不生，中国人口少于10亿人，就要奖励生育了。”杨宜勇说。

中共中央、国务院近日印发了《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》。决定明确，到2020年，计划生育服务管理制度和家庭发展支持体系较为完善，政府依法履行职责、社会广泛参与、群众诚信自律的多元共治格局基本形成，计划生育治理能力全面提高；覆盖城乡、布局合理、功能完备、便捷高效的妇幼保健计划生育服务体系更加完善，基本实现人人享有计划生育优质服务，推动联合国2030年可持续发展议程的落实；保持适度生育水平，人口总量控制在规划目标之内。

决定指出，充分认识实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理的重大意义。20世纪五六十年代，中国总人口从新中国成立初期的5.4亿人迅速增加到1970年的8.3亿人，给经济社会发展带来了巨大压力。为控制人口过快增长，国家从七十年代开始在城乡推行计划生育。40多年来，中国实施人口与发展综合决策，不断完善计划生育政策，走出了一条中国特色统筹解决人口问题的道路。实践证明，实行计划生育符合中国国情，是正确的，得到了广大人民群众的理解和支持，是强国富民安天下的伟大事业。

决定强调，进入21世纪特别是“十二五”时期以来，中国人口发展的内在动力和外部条件发生了显著变化。人口总量增长势头明显减弱，劳动年龄人口和育龄妇女开始减少，老龄化程度不断加深。实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理是新形势下坚持计划生育基本国策的重大战略部署。党的十八届三中全会作出了坚持计划生育基本国策、启动实施单独两孩政策的重大决策。单独两孩政策稳妥扎实有序实施，为进一步调整完善生育政策积累了经验，当前启动实施全面两孩政策条件具备、时机成熟。实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理，是促进人口长期均衡发展的重大举措，有利于优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化压力；有利于促进经济社会持续健康发展，实现全面建成小康社会的奋斗目标；有利于更好地落实计划生育基本国策，促进家庭幸福与社会和谐。各级党委和政府要充分认识实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理的重要性，增强责任感和使命感，用法治的思维、创新的精神和务实的作风，不断探索新形势下落实计划生育基本国策的体制机制和方式方法，使计划生育成为惠及亿万家庭的甜蜜事业。

人口红利面临“拐点”

事实上，中国的人口红利正面临着“拐点”。国家统计局此前公布的2012年统计公报显示，2012年末，中国大陆15至59岁劳动年龄人口为93727万人，比上年末减少345万人，占总人口的69.2%，比上年末下降0.6个百分点，这是相当长时期以来中国劳动年龄人口绝对数量首次出现下降。

与此同时，中国的老年人口的比重继续攀升。公报显示，2012年中国大陆60周岁及以上人口19390万人，占总人口的14.3%，比上年末增加了891万人，提高了0.59个百分点。

面对中国劳动年龄人口的数量首次出现下降的情况，国家统计局局长马建堂曾表示“要高度重视”。他预计，中国劳动年龄人口在比较长的一段时间，至少在2030年以前，会稳步、逐步有所减少。

中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉表示，劳动年龄人口数量首次下降意味着中国人口红利消失的拐点已在2012年出现，将对经济增长产生显著影响，中国应当在心理和政策上做好足够准备。

牛犁则对中新网记者表示，一个客观的情况是，中国还没真正跨过“中等收入陷阱”，却不得不面临“未富先老”的挑战。

面对着人口红利的消减和老龄化的挑战，中国的相关人口政策、社会政策、社会保障体系都应该作出应对措施，要不然很成问题。牛犁指出，往往现行的体制具有很大的惯性，所以现在新一届政府要全面启动新一轮的体制改革，人口生育政策的调整也是大家所期待当中的。

应对“未富先老”挑战

如何应对人口红利的消减和老龄化的挑战？专家指出，一方面要调整生育政策，一方面要更加注重劳动力素质的提高。

全国社保基金理事会党组书记戴相龙在今年的博鳌亚洲论坛上曾建议，中国可在坚持计划生育基本国策的前提下，适时对人口政策进行“微调”，比如允许一方为独生子女的夫妻生育二胎。

主流的人口学专家们多认为，放宽生育政策不会导致人口激增。北京大学社会学系教授陆杰华说，由于生活、教育成本的提高，低生育思维定式已在新生代家庭中悄然形成，实行“单独二胎”从长远看不会对人口总量造成较大影响。

蔡昉指出，中国应该研究适当调整人口政策，政策底线应当是放开二胎。不过，现在调整计划生育政策，即使人们还愿意生，要“长成”劳动年龄人口也得15年或者更久，难以改变劳动年龄人口的下降趋势。因此，保持经济增长、应对人口红利减少，归根结底要靠技术进步和解放生产力。

中信证券首席经济学家诸建芳也对中新网记者表示，中国劳动力的富余程度跟过去相比确实出现下降，在这种情况下，应该从过去的强调劳动力数量，转变为更注重劳动力的素质，要通过培训提升劳动力素质，进而提升劳动生产率

第七次全国人口普查

2021年5月11日，国务院新闻办公室介绍第七次全国人口普查主要数据结果，介绍了人口生育情况，其中从生育孩次看，由于生育政策调整的因素，全国多出生“二孩”数量达1000多万人。^[2]“全面两孩”政策取得了积极成效，从第七次全国人口普查数据看，人口的生育情况呈现了三个特点。

第一，出生人口规模大。2016年和2017年中国出生人口大幅增加，分别超过1800万人和1700万人，比“全面两孩”政策实施前分别多出200多万人和100多万人。2018年以来出生人口的数量有所回落，“七人普”初步汇总的结果显示，2020年中国出生人口为1200万人，这个规模仍然不小。

第二，“二孩”占比高。从生育孩次看，2014-2017年，出生人口中“二孩”占比明显上升，由2013年的30%左右上升到2017年的50%左右，此后虽有所下降，但仍然高于40%，由于生育政策调整的因素，全国多出生“二孩”数量达1000多万人。

第三，生育率降低。“七人普”数据表明，2020年中国育龄妇女总和生育率为1.3，已经处于较低水平。这主要受到育龄妇女数量持续减少，“二孩”效应逐步减弱的影响。从2020年来看，新冠肺炎疫情增加了生活的不确定性和对住院分娩的担忧，进一步降低了居民生育的意愿。

相关事件

2021年2月18日，国家卫健委在答复全国人大代表《关于解决东北地区人口减少问题的建议》时指出，东北地区可以立足本地实际，对建议中提到的“建议国家率先在东北地区全面放开人口生育限制”进行探索。

2021年2月19日，对人口生育率问题有长期观察研究的著名经济学家、财政部原财政科学研究所所长贾康接受澎湃新闻记者电话采访时表示：“觉得这个方向是完全正确的。中国对人口政策的调节势在必行，不能再拖延。国家卫健委延续了此前几年的谨慎态度，采用试点或局部先行的方式，这个政策是完全正确的。”^[1]

2021年7月，中共中央、国务院发布关于优化生育政策，促进人口长期均衡发展的决定。

到2025年，积极生育支持政策体系基本建立，服务管理制度基本完备，优生优育服务水平明显提高，普惠托育服务体系加快建设，生育、养育、教育成本显著降低，生育水平适当提高，出生人口性别比趋于正常，人口结构逐步优化，人口素质进一步提升。^[5]