修宪（对宪法的修正）

主要内容

日本拟订修宪草案允许自卫为防范修宪权的滥用，必须对其施加程序控制。正当的修宪程序不仅具有工具性价值，而且还具有促进民主性、提升民族理性和树立宪法权威性等独立价值。正当的修宪程序应该遵循平等参与、刚性、修宪权能适度分散行使和效率等原则。考察各国修宪权程序控制模式，发现大多数国家的宪法往往会将修宪动议主体与修宪议案决定主体结合起来考虑，使二者能够起到既相互制约又互为补充的作用。中国的修宪程序在参与性、刚性和权能分散性方面存在明显的不足。应当赋予国务院和最高人民法院修宪动议权，规定人民的讨论权，修宪议案的决定应该采取代表与人民分享部分内容的共决型模式，即某些宪法条款全国人大就有权决定修改，而另外一些宪法条款则只有人民以全民公决的方式才能决定是否修改。

宪法通常被称为“人权保障书”，保障人权是宪法的终极目的。对人权最大的危害不是国家权力给人权造成的侵犯，而是将人权从宪法文本中删除即废弃人权。废弃人权必然要通过修改宪法的途径才能得逞，故不受限制的修宪权很可能成为人权的最大威胁。而如果宪法确认的人权遭到大幅度地削减甚至全部废弃，那么宪法就沦为统治的工具和“政治的奴隶”。因此，修宪权是否受到必要的限制，不仅直接决定着宪法保障人权的终极的目能否实现，而且还关系到宪法自身的地位。

宪法通常还被称为“限权法”，宪法保障人权的终极目的是通过限制权力而实现的。宪法所要限制的，不仅仅是宪法所产生的国家权力，更重要的是限制修宪权。因为宪法在限制其产生的国家权力的同时，如果不进一步对修宪权加以限制，国家权力就有可能通过修宪程序，改变原来国家权力受到限制的状态，而失去宪法控制的国家权力将可能反过来危及宪法自身，使宪法遭虚置，甚至遭废止。因此限制修宪权，不仅直接关系到宪法限制权力的功能能否有效发挥，而且还关系到宪法自身生死存亡之命运。

宪法对修宪权的限制，可以从实体和程序两方面加以规范。就修宪权实体方面的限制而言，修宪权的行使应以不滥用权力和不侵犯人权为界限。

程序原则

十三届全国人民代表大会

科学的修宪程序规则具有客观规律性

一科学的修宪程序规则具有客观规律性，而要让它有效地规范修宪主体①的修宪行为，就应当尽可能地使其上升为一定的法律规范，将客观的规律性转化为国家的强制性，使之成为修宪过程中必须遵循的行为准则，以赋予修宪行为以科学、稳定、合理的形式，并为修宪结果的科学性、合理性创造条件。如前所述，几乎所有的成文宪法国家，都在其宪法典中对宪法修改程序中的一些基本问题作了全面系统的规定。这些程序性规则历经时间的涤荡，积淀于各国的宪政制度之中，凝炼为系统的、稳定的规范体系，成为维护宪法秩序、进而保障各项宪法规范的科学、公正所不可或缺的前提条件。当然，我们不能仅仅停留在对已经规范化了的、表现在文字上的修宪程序作静态描述，或者只对参与修宪程序的各主体之权能，按照修宪过程的发展顺序一一加以排列、徘徊于过程的整体分解之上，而应该把对修宪程序的研究推进到对修宪行为的动态分析之中，把修宪活动当作一项复杂的系统工程来看待，自觉地从整体的、全局的意义上来对待每一个修宪行为。

从动态上看，修宪程序表现为修宪主体以变动宪法为目标的一系列连续的修宪行为所组成的修宪过程。在这一过程中，修宪主体首先要发现问题，认识到对某些宪法条款进行变动的必要性，从而产生修宪的目的与动机，形成修宪意图，然后寻找能够有效地实现修宪意图的各种可能的法律调整方式，进而对各种调整方式按照法定的步骤和方式进行分析评价、对比优选，再将优选的调整方式拟定为现实的宪法条款，这样，宪法的修改过程便告结束。因此，修宪实际上是一个复杂的决策过程，它以统治阶段的意志和利益为价值准则，由一系列连续发展的修宪行为所组成，在社会合力错综复杂的矛盾和对抗关系中完成。

可以说，修宪程序就是静态和动态的统一，二者相互依存，不可分割。相对稳定的静态结构是修宪行为存在和发展的前提条件；任何已形成的修宪程序结构都预先决定着各修宪行为及修宪行为各要素在整个过程中的地位、性质和功能。因此，要使修宪行为有效地发挥功能，首先就需要一套健全合理的规范化的静态结构。

就规范层面而言，我国1982年宪法对修宪程序作了比较全面的规定，即“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过”。这一规定对于宪法修改程序中的两个核心问题———宪法修正案议案的提出和表决———作了明确的规范，使人们对于修宪程序的特殊性和严肃性有了清晰的认识。但是，该规定仍有值得推敲的地方：首先，“宪法的修改，由……提议”，不如改为“宪法修正案议案（或修正宪法的议案），由……提出”。因为，“提议”不是一个法律概念，提议的主体并不要求是法定的，任何机关、组织、公民都可以提议修改宪法，而且，事实上我国一直是由中共中央提出修宪建议的。但这种提议与提出正式的宪法修正案议案是两回事，后者只能由特定的主体即全国人大常委会或一定数量的全国人大代表按照法定的程序和方式提出。

对于宪法的审议程序没有作出专门规定

其次，对于宪法的审议程序没有作出专门规定。实践中，虽然可以比照法律的审议程序进行，但是，仍有一些技术性问题无法解决。例如，对于宪法修正案草案，“各代表团提出的审议意见由有关工作机构整理后，没有一个法定的有权机构进行研究（法律案是由法律委员会根据代表的审议意见进行统一审议），所以各代表团提出的审议意见不论是否有益、可取，都无法被采纳。显然，这是不利于充分发扬民主、集思广益的。”

公布是修宪程序中的重要一环

第三，公布是修宪程序中的重要一环，也是宪法修正案生效的必要条件；它在修宪程序中具有独立的地位和价值，从政治角度看，成文宪法的公布首先是对权力行使者不信任的物化形式，是为了保护人民的权利不受肆意地侵犯，是对权力掌有者的种种私欲、情绪波动等等不规则因素的限制；从法律角度看，任何宪法修正案未经公布或公布的形式要件有欠缺，都不应当生效，更谈不上贯彻实施的问题。只有经过公布，修宪的全过程才告结束；从程序角度看，如果说起草、审议、表决等阶段是修宪工作量的积累的话，那么，公布便是修宪工作质的飞跃，是宪法修正案议案成为实在的宪法规范的关键一跃。但是，我国宪法对修宪程序中的公布问题未作任何规定，虽然实践中的惯例（即由全国人大主席团以全国人大公告的形式公布宪法修正案）可以弥补立法上的空白，但这毕竟是一个缺憾。

修改宪法的方式

第四，关于修改宪法的方式，在我国的修宪实践中曾有过不同的作法。1979年和1980年修改宪法采用的方式是：关于修正（改）宪法某些规定的决议。1988年修宪则开始采用宪法修正案的形式，1993年和1999年修宪继续沿用这种形式。这标志着我国宪法修改方式与国际惯例的接轨。然而，这方面并不是不存在值得改进之处。1993年和1999年的修宪说明都要求在出版的文本中按修正案把原文改过来。其实，如果采用修正案的形式，就没必要“按修正案把原文改过来”。因为，修正案一经通过就自然成为原法的有机组成部分而始终与原法相伴随，是原法的具体条文。如果还要按修正案把原文改过来，那么修正案就没有一直存在的必要；原文改过之后，修正案也就失去了继续存在的意义。而且，如果要按修正案把原文改过来的话，就必须对宪法重新公布，在修宪机关并没有按修正案对宪法文本作相应的修正并重新公布的情况下，要求出版机构对宪法正文作相应的修改并出版发行，这是说不通的，其权力根据何在？此外，“修宪说明”只是提案机关或者起草主体对有关问题所作的一种解释，并不具有法律效力，它能否对宪法修改的方式作出规定或要求，这是值得研究的。事实上，1993年修宪之后，大多数正式出版的宪法文本都只是收入了修正案，并没有按修正案把原文改过来。

对于上述问题最好能专门通过宪法修正案加以解决。当然，问题的关键还不在于修宪程序的静态结构存在上述种种缺陷，更重要的是在修宪实践中这套静态的程序规则并没有真正有效地运转起来并体现出程序设置的内在精神和价值要求，存在着程序虚置的现象。

在我国，宪法的历次修改都是直接在党的领导下进行的。党在修宪过程中所发挥的领导作用，是以党和人民利益的一致性、党的方针路线的正确性及其崇高的政治威信为前提的。在我国，修宪实质上是党的主张与人民意志的统一，是把中国共产党所集中表达的人民的共同意志和根本利益通过法定程序变成国家意志，从而取得一体遵守的最高法律效力的过程。同时，党员代表在修宪机关的人员构成中占有绝对多数，从而为中国共产党在修宪工作中发挥领导作用提供了组织保证。

但现在存在的问题是，虽然我们已经非常注意修宪过程中的形式合法性问题，即中共中央只提出修宪的建议，③这比原来由中共中央直接向全国人大提请审议有了很大进步。④但是，修宪程序自身的价值内涵还没有完全体现出来，程序的规范、约束、过滤作用并没有得到有效的发挥；宪法能否被修改以及如何修改，实际上是在法定的修宪程序之外被决定的，修宪机关日后的审议和表决基本上是履行一下手续而已。1982年宪法颁布以来的三次修改都是由中共中央提出修改建议，经全国人大常委会讨论后，提出宪法修正案草案，提请全国人大审议通过。“全国人大在审议过程中，虽然各代表团也提出了一些要求进一步补充、完善的意见，但通过的修正案都与草案一字不差。”⑤这固然主要是由于在草案形成过程中，党中央高瞻远瞩，同时又非常注意广泛征求各方面意见，因而草案本身比较成熟、完善所致，但是，这的确反映了法定修宪机关的实际地位与宪法地位存在着一定的距离，也说明法定的修宪程序设置在一定程度上是一种可有可无的东西。

修宪程序的虚置，必然导致宪法修改的泛化。因为程序可以起到一种过滤作用，将那些不合适的修宪案消灭在程序阶段。在严格、公正的程序规则之下，通过辩论和反复交涉，宪法修正案实际上在不断受到否认的锤炼和严格的审查，这样能够使其缺点暴露无遗，并有助于避免匆忙作出抉择，也有助于产生没有同样缺点的方案。既然程序的约束力和强制性是如此软弱无力，修宪主体（包括事实上的修宪主体）也就难以意识到修宪程序的存在会给自己的权力行为（或准权力行为）带来什么不方便或障碍，也就难以做到慎之又慎。当然，这也就难以避免宪法过于频繁地修改，即使这种修改是不必要的、不合适的。而宪法修改的泛化又必然会损害宪法规范所应具备的最起码的稳定性和权威性。因为真正的权威并不单纯取决于国家的物质性制裁，更依赖于主体的内心确信与承认。而宪法规范具备最低限度的稳定性，则是人们敬仰宪法的一个必备前提。“法律的发展越是不易觉察，人们就越是对它肃然起敬。”⑥斯言值得我们回味！此外，一味强调把党的政策上升为宪法条文，甚至将党的机构的意见作为启动修宪程序的唯一根据，或者这种意见完全决定了宪法修改的命运，就有可能为宪法的频繁变动埋下伏笔。因为，在一般情况下，中央的建议就是党的方针、政策的反映；而在社会大变革时期，党的方针政策肯定要随着形势的发展而不断地变化、调整。显然，如果仅仅把宪法规范看作是党的政策的定型化、条文化，那么，随着党的政策的调整而不断地修改宪法便势所难免。

改进党对修宪工作的领导方式

二从根本上讲，完善我国的修宪程序，主要不在于规范层面，而在于事实领域。静态的程序规则如果长期形同虚设，势必会造成人们对体制的冷漠。如何在程序内的因素与程序外的因素之间寻找一个恰当的平衡点，使二者有机地结合起来，是我们在理论上和制度上都必须予以足够重视的一个重大的宪政课题。在这方面，笔者谈几点看法：（一）改进党对修宪工作的领导方式。从宏观上看，修宪过程总是置身于特定国家的社会政治经济制度之中，同一制度的其它部分不能不对其产生影响。作为国家制度的形式载体，它首先要受到国家本质和形式的决定与制约；作为上层建筑的组成部分，它归根到底要受社会存在和发展的制约，特别是经济关系的决定；作为一定的社会文化的反映和表现，它要受到整个社会文化传统和法律意识的影响；作为统治阶级意志的体现，在阶级对抗社会中，它要受到阶级斗争、社会革命等因素的影响和制约；在阶级矛盾不是社会的主要矛盾的情况下，它要受到社会力量对比关系的影响。但是，上述因素多为社会自发的因素，它们要成为修宪过程中的直接推动力量，不能光靠修宪机关的洞察与责任心，还有赖于体现并反映这些矛盾的社会力量特别是政党力量的策动、督促直至社会斗争，从而形成一种对修宪机关的压力，以促使其采取修宪行动。

可以说，通过修宪程序，把本党的政治纲领、方针路线上升为宪法规范，这是任何一个政党都极为关注的问题。在我国，执政的中国共产党在修宪过程中所发挥的重大作用和影响，更是其它组织所无法替代的，这有其客观必然性和合理性。但是，党的意见和讨论，并不能取代或排斥人大的审议权和表决权，因为这毕竟是两套不同的决策机制，分别适用着不同的决策程序，担负着并不完全相同的使命。党的主张因其先进性而具有极大的号召和引导作用，但是要把这种先进的政治主张内化为社会成员的自觉行动，则需要大量的、长时间的说服、宣传、教育工作。而修改宪法所要形成的则是一种实实在在的行为规范，是要靠国家强制力来保障在全社会普遍实施的一种行为准则。民意代表因其自身的特殊性质和地位，在审议这些规范是否客观、公正、可行、符合民意等方面，肯定具有其它组织和个人所无可比拟的优势和独到之处。而且，当人民选出自己的代表代替他们行使权力时，代表就应该享有最高的和最充分的信任；选民在挑选自己的代表时就应该相信他有能力准确地判断有关情况并能作出最符合选民利益的决定。因此，修宪机关对于宪法修改应享有最终的、排它的审议权和决定权。

总的来看，党对修宪工作的领导，仍应是政治原则、政治方向的领导，而不宜细致入微地具体操作，否则，就有可能压抑或窒息其他修宪主体的主动性和负责精神；特别是在中央已经有了一个比较完整具体的修正案草案的基础上，如果要想再将某个具有重大变化的条款置于其中是非常困难的，因为，这必然面临着要与其它所有条款相协调的问题，牵一发而动全身。

故此，可以考虑，在今后的修宪实践中，中共中央只需向全国人大常委会提出修宪建议即可，而无需拟定具体的条文草案。修宪建议主要应包括修宪的原因、原则、思路以及其它重大问题。全国人大常委会根据党中央的建议，在广泛征求各方面意见的基础上拟定修正案草案稿并提出正式的修正案草案。⑦这样，可以充分发挥修宪机关自身的积极性、主动性，改变修宪工作中被动、从属的局面。同时，如果具体草案非由中共中央拟定，那么，以后即使在表决时被否定了，也不会由此引发什么政治问题。另外，由中共中央提议修改宪法，只应是修宪中的一种可选择性步骤，但不是必要的前置性程序。中央的提议并不否定法定的提案主体独立地提出自己的修宪案。如果把中央的建议作为修宪工作中的一项必经的前置程序来对待，那实际上是把中共中央降格为普通的提案主体，这不仅与其性质、地位和现行宪法的规定不符，也混淆了党的职能与国家职能。

修宪机关应真正享有进行修宪的权力资源

（二）修宪机关应真正享有进行修宪的权力资源。在立宪政体之下，修宪机关（一般与立法机关是重合的）是通过公正的、自由参加的和定期举行的选举而产生的，并真正向选民负责。这个代表机关不应是一个附属于其它机关或组织的咨询性机构，也不是一个由社会各界代表所简单组成的、由政府机关或其它组织来向其解释自己的行动并探测公众意向的论坛，而是一个能够自主地行使权力并修改宪法的权力机关。自主性地位是修宪机关存在的前提和基础，它与权力的真正享有和行为自责紧密地联系在一起。修宪机关如果没有自主地位，处在依附或受支配的境况，则不可能真正地享有和行使各种权力。修宪机关的相对独立自主地位应存在于修宪过程的始终，否则，谈论修宪程序便成了无源之水、无本之木。

在我国，最高国家权力机关作为法定的修宪机关，它的崇高地位和巨大权力在理论上和法律上都是无庸置疑的，然而在现实生活中却有一定距离。全国人大还不完全具备保障其自觉地进行立法（包括修宪）的权力资源和自主地位。这样在修宪实践中，就不得不过分地依赖其它主体。这个问题的彻底解决，需要方方面面的协调、理顺关系。

此外，修宪机关组成人员自身的素质如何是影响修宪过程的又一个重要因素。日本学者岩井奉信指出：“议会是一种制度性的存在，但既然构成议会的最小单位是议员，即个人，那么议会所具有的现实机能归根到底是在制度的制约与议员的行为这一关系中被决定的。”⑧因此，修宪机关组成人员是否具有良好的职业素质、较高的参政议政能力、娴熟的立法技巧、高超的政治斟酌权衡判断能力、深厚的宪政精神，对修宪程序来说是至关重要的。目前，我国人大代表的素质还很难说已经完全适应修宪工作的需要。从根本上讲，代表素质的提高有赖于政治体制改革的深化和选举制度的进一步完善，这不是本文所要讨论的问题。

完善修宪过程中的公众参与制度

（三）完善修宪过程中的公众参与制度。“参与原则适用于各项制度”，⑨它在修宪程序中的意义在于：能够充分发挥社会主体各自的角色作用，使程序参加者能够充分地表达各自的态度和利益目标，从而使修宪决定更加集思广益。同时，从某种意义上讲，修宪就是在相互竞争的利益之间寻求某种妥协，而在修宪过程中，如果所有受到影响的利益都能得到充分反映，就有可能形成大家都能接受的妥协；而且，各方一旦能够参加到程序过程中来，也就更容易接受修宪结果（尽管他有可能不赞成这一结果）。另外，参与原则还能迫使当权者关心选民的切身利益，使每个人都有同样的途径进入宪法所建立的政治秩序中，并具有平等公民的相同地位。⑩在罗尔斯看来，正义的宪法首先应是一种满足平等自由要求的正义程序，并且在所有可行的正义安排中，它比任何其它安排更可能产生出一种正义的和有效的立法制度。而参与原则是实现宪法正义（即政治正义）的主要手段。“参与原则要求所有的公民都应有平等的权利来参与制定公民将要服从的法律的立宪过程和决定其结果。”为此，“宪法必须采取一些措施来提高社会所有成员参与政治的平等权力价值。宪法必须确保一种参与、影响政治过程的公平机会。”⑾强调程序参与原则，在我国现阶段更有现实意义。今天不同的利益选择已成为社会主体的自觉行为，多元利益格局已经形成并正在朝纵深方向发展。既然利益多元是市场经济发展的必然规律，那么，在立法上就必须反映和记载它，而不能扼制和否定它。修宪的功能正在于通过对利益的调整，来控制或协调各种不同的关系，把这些关系规范在修宪者所希冀的坐标上。修宪者对利益关系的调整固然与他们的主观好恶和愿望有关，但修宪者也绝不能随心所欲地、无度地倾斜利益天平，而应该在各种利益之间寻求均可接受的平衡，而各相关利益方对修宪过程的充分参与，显然是实现平衡的前提。另外，在我国，目前人民代表的选举还缺乏充分的竞争，特别是享有修宪权的最高国家权力机关的代表又是经过多层次的间接选举产生的，这就使其作为民意代表的代表性受到一定影响，也使得修宪过程中的公众参与显得更为重要。

征求意见和社会咨询

在修宪之前，进行广泛的、多种形式的征求意见和社会咨询，是我国修宪实践中长期坚持的制度，这对于增强修宪的民主性和科学性起到了积极的作用。但总的看来，这项制度基本上还属于走群众路线的工作方法，有待于进一步规范和完善。例如，全民讨论是一项行之有效的公众参与方式。这种作法使社会各界对法案所可能带来的各种负作用进行公开的、全面的解析与批评，从而使法案受到锤炼、更趋成熟和理性化，并有助于各方意见达成广泛一致，这对于日后宪法的顺利实施是极为必要的。但目前我国对于需要全民讨论的范围，没有明确的标准可循，随意性较大。现行宪法的修改草案是经过全民讨论的，但它的几次修正案都没有经过这个程序。国家生活的指导思想、初级阶段的基本经济制度和分配方式、治国方略等等，这些问题不可谓不重大，也难以找出将它们排除在全民讨论范围之外的充足理由。虽然，我国在修宪过程中所召开的座谈会、讨论会也能够充分有效地听取各方面的意见，但其公开程度、参与的范围及其作用与全民讨论显然不能同日而语。因为，能够与会的人员往往是小范围的、经过挑选的、被邀请参加会议的，而不是面向社会的自由参加；会议也不需要公开举行；对会议上所提意见，有关机关不负有必须加以处理的义务，一般仅作参考而已；会议的程序、方式虽然简单灵活，但其对公众的感染、提示作用显然不及全民讨论。为此，有必要明确规定，对于修改宪法的问题，都应当提交全民讨论。尤其是在我国没有实行全民公决这种民主化程度最高的参与制度的情况下，强调对修宪问题进行全民讨论更为必要。

提高公众的参与质量

埃及成立修宪委员会

程序公开应当成为修宪过程中的一项基本原则，它可以让公众亲眼见到体现自己意志的宪法规范的形成过程、民意的表达过程、正义的实现过程。这一过程对社会具有提示、感染和教育作用，同时也提供了对修宪过程实施社会监督的可能。任何机关、组织或者个人都不能仅仅根据自己的便利而随意决定不同时候、不同情况下公开的内容、程度与方式；非制度化意义上的公开，只能是一系列偶然的资料信息披露方式，而不可能显示出民主政治的基本特征。对民主的修宪过程而言，公开是一个必然要求，同时，这种公开也能为修宪工作的正当性和实效性提供保证。

主要特点

坚持党的领导

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。党的性质及其所处的执政地位决定，修宪工作只有坚持党的领导，才能把握正确的政治方向。修宪从启动到修改建议的形成，始终都是在党中央的直接领导下进行的。党中央确定了这次修宪总的原则和工作方针，主持、组织听取各方面的意见，并通过思想宣传、发挥党组织和党员的作用，坚持严格依照法律程序办事，保证修宪工作的顺利完成。修宪全过程的每个环节都体现了党的执政地位，显示了党对修宪工作的领导作用。

充分发扬民主

充分发挥民主，是党领导修宪工作所坚持的一项原则。这一点，在这次修宪过程中体现得更加充分。一是对修宪的具体内容，没有事先提出方案、划定范围，而是先自下而上地广泛征求意见。中央修宪小组在南方和北方多次召开座谈会，直接听取地方、部门和部分企业负责人、法学专家以及经济学专家对修宪的意见和建议；在对各地方、各部门、各方面提出的意见和建议进行认真研究的基础上形成修宪初步方案后，进一步在更大的范围内征求意见；胡锦涛总书记亲自主持召开座谈会，征求各民主党派中央、全国工商联的负责人和无党派人士的意见；中央修宪小组负责人召开部分理论工作者、法学专家、经济学家座谈会，听取意见。经过两下两上、反复研究，形成修改方案。笔者先后两次应邀参加座谈，对这次修宪的民主氛围是有深切感受的。二是严格按照党内民主程序办事，《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》由中央政治局常委会到中央政治局，最后经党的十六届三中全会通过，再由党中央向全国人大常委会提出。十届全国人大常委会第六次会议对《建议》进行了热烈讨论，根据常委会组成人员的共同意见，形成并全票通过了宪法修正案（草案），决定提请十届全国人大二次会议审议。

遵循法定程序

现行宪法第六十四条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”这一规定表明，宪法的修改在程序上有别于一般法律的修改，体现了宪法作为国家根本法的崇高地位和修宪的严肃性。这次修宪同以往三次修宪一样，都是依照这个法定程序进行的，是严格依法办事的典范。

从客观实际出发

现行宪法是否需要修改以及修改哪些内容，都要从客观实际的发展要求出发，是由现阶段的国情决定的。我国自1999年3月第三次修宪以来，客观实际已发生了很大变化。新的形势要求现行宪法与时俱进，以更好地发挥国家根本法的作用。因此，再次及时地修宪是必要的。这次修改宪法的内容都是为客观实际所要求，顺应社会主义事业发展所必需的。比如，马克思主义同当代中国实际相结合而产生的“三个代表”重要思想，已经在现实中成为全国人民共同奋斗的思想基础，理所当然地应当在宪法中确立它在国家政治和社会生活中的指导地位。

又如，在社会变革中已经出现新的社会阶层，他们都是社会主义事业的建设者，在宪法关于统一战线的表述中予以肯定，符合新时期统一战线的实际情况，有利于最广泛、最充分地调动一切积极因素。再如，我国改革开放以来，随着经济的发展和人民生活的提高，在现实生活中公民拥有的私人财产普遍有所增加，群众迫切要求宪法对私有财产给予更加明确的保护，等等。

坚持宪法的特性

我国宪法反映实际、指导实际，因而具有对客观实际的适应性。同时，又要看到，客观实际是恒动的，而宪法又需要相对稳定，宪法的稳定是国家稳定的基础。当前，我国改革开放正在全面深化，政治、经济、文化等社会生活的各个方面都在发生深刻变化。这次修宪就是要适应新情况新变化，尤其是要把党的十六大确定的重大理论观点和重大方针政策写进宪法中。这样修改，就是要增强宪法的适应性。另一方面，这次修宪只是对宪法部分内容的修改，不是大改，可改可不改的都不改，只是非改不可的才修改。这样才能保持宪法的稳定性。现行宪法虽然几经修改，包括这次将要作出的修改，但宪法的根本性原则和制度并未改变，诸如坚持社会主义道路的根本方向、建设中国特色社会主义的根本任务从来不变，坚持人民民主专政、人民代表大会制度、公有制为主体、民族区域自治制度从来不变，等等。事实表明，中国的宪法是稳定的，同时又是与时俱进、不断完善，能够适应客观实际需要的。

根本出发点和落脚点

人民的根本利益是决定宪法是否修改、修改什么、怎样修改的基本准则。这次修宪充分体现了宪法的人民性。通过修宪使宪法更好地保障我国改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，这是符合最广大人民的根本利益的。从这次修宪的内容看，把“三个文明”协调发展写入宪法，以推进富强、民主、文明的社会主义国家的建成；在坚持社会主义公有制为基础的前提下，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展；进一步明确对私有财产的保护，并正确处理私有财产和公共利益需要的关系；在对公民的权利和自由已作出明确规定的基础上，增加规定“国家尊重和保障人权”；增加规定国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，如此等等，都关系到最广大人民的切身利益。这次修宪工作自始至终坚持四项基本原则，以最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，必将有利于发挥社会主义制度的优越性，有利于调动广大人民群众的积极性，有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定，有利于促进经济发展和社会全面进步。

价值

第一、正当修宪程序是保障限制修宪权的实体性规范能够实现的重要工具（工具性价值）。

程序法和实体法“二者互相依存，缺一不可。一方面，程序法的存在必须以实体法的存在为前提，它是为实体法的贯彻实施服务的；另一方面，实体法的生命力又必须通过程序法的保障作用才能体现。”[③]二者是工具与目的、形式与内容的关系，程序法是实体法的实现工具。有学者还形象地把程序表述为一种运载手段，“程序应当被视为是一种载体，它是一种运载手段，通过它运载法律主体及其应有的关系形式。”[④]宪法修改的程序性控制规范与限制修宪权的实体性规范的关系也是如此。宪法修改的程序性控制规范是保障限制修宪权的实体性规范能够实现的重要工具，进而也是实现这些实体性规范所蕴含价值——限制权力和保障权利的重要工具。在宪法中明确规定修宪权的行使应以不滥用权力和不侵犯人权为界限，这仅仅是前述价值得以实现的前提，如果不进一步对如何实施这些规范的程序予以规定，那么，限制修宪权的实体性规范就只能停留在宪法文本上，而成为无法实施的一纸空文，这些实体性规范所体现的价值目标也将由于缺乏程序的支撑而成为空中楼阁。因此，要达到对修宪权进行限制的目的，就必须对修宪权的行使程序予以规范和控制。

第二，正当的修宪程序不仅有利于防止人民主权空洞化和异化，而且一定程度上还能直接体现人民主权，并有利于促进人民主权的实现（民主性价值）。

人民主权原则必然要求宪法中有人民行使最高权力的制度安排，而修宪权在本质上与制宪权毫无二致，无疑应该属于人民行使的最高权力的范围，因此，修宪权行使的民主性是人民主权原则在宪法中的最直接的体现。正当的修宪程序就应该是能够保证人民广泛地参与修宪活动并且拥有修宪最终决定权的制定设计。倘若某种修宪程序运行以后，导致的结果是人民被置于修宪程序之外，人民始终无法行使最终的修宪决定权，那么，修宪权事实上已从人民的权利演变为修宪机关行使的权力或曰职权，制宪权的主体就发生了异变，人民主权这一宪法根基就被缺乏正当性的修宪程序所动摇，成为统治者的饰物和标榜。更有甚者，有的修宪程序运行的结果是修宪机关将原载于宪法文本的基本人权予以剥夺和删除，这就等于“否定了人权的天赋性质，人权成了统治者对人民的恩赐，人权的范围已不再取决于人民追求幸福生活的客观需要和发现程度，而取决于统治者的意志和认可。如此一来，统治者的权力就高于人民发现人权的权利，统治者的意志就高于人民的意志。因为既然可以通过修改宪法对某项基本人权认为不适宜而予以取消，那么从逻辑上讲所有的已被发现被确认的人权都有可能通过修改宪法而被取消和剥夺。”[⑤]如果修宪程序中注入了不可或缺的民主因素，人民有机会和途径充分地参与修宪活动，并且能够直接行使修宪权中的部分权能，尤其是修宪权的通过权能和批准权能，使人民在修宪程序中能发挥最终的决定作用，那么，此种修宪程序运行后，不仅可以防止人民主权被架空甚至变质的现象出现，直接体现人民主权，并且能够促进人民主权原则的实现。因为，在正当的修宪程序运行过程中，人民既可以通过行使修宪的最终决定权，阻止那些违背修宪权目的的修宪议案被通过，保障宪法文本中的基本人权条款不被剥夺和删除，还可以积极地行使修宪参与权，提出修宪议案，把新发现出来的有利于促进民主和保障人权的宪法规范及时转化为宪法修正案，从而使人民主权原则在宪法中能够进一步得到体现和实现。

第三，正当的修宪程序还具有防范民主的负面影响，提升民族理性之价值（理性价值）。

民主并非是完美无瑕的。从某种意义上说，民主的“多数决”形式是“多数人”将自己的意志强加给“少数人”，如果“多数决”的内容和结果会损害到“少数人”的权利，那么，“少数服从多数”就流变为“多数人对少数人的专制”，就出现了托克维尔所担心的“多数的暴政”。“当我看到任何一个权威被授以决定一切的权利和能力时，不管人们把这个权威称做人民还是国王，或者称做民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国行使还是在共和国行使，我都要说：这是给暴政播下了种子，而且我将设法离开那里，到别的法制下生活。”[⑥]为了不让多数人通过修改宪法而对少数人的权利造成侵犯和损害，正当的修宪程序就必须对“多数决”加以一定的限制。一方面，在人民行使修宪的决定权之前，正当的修宪程序能够让人民行使充分的讨论权，只有经过了充分的讨论后，民众才可能形成自己应否赞成修宪的理性，才有可能作出正确的选择。碧海纯一教授对讨论的重要性论述发人深省。他说：“多数决运作之前提条件，乃是要使各党派间能进行实质的讨论，俾就彼此相异之论争要点，充分辩论清楚，并就相关资料做彻底的检讨。特别是从经验主义之立场而观，讨论是促使多数决原理能迈向‘正确’解决问题之途，也是‘过程虽较缓慢，结果却较确实’之良策也。因此，在未能充分满足讨论之要求，就汲汲要求进行表决，其多数决之决议，必然会失多数决原有之丰富实质内容。尤其，从统合理论之立场而言，唯有透过‘正辩与反辩之辩证法底过程’，才能给予少数党派以参与感，而产生心理准备过程，俾能对自己本来不赞成之决定，也能进而暂时接受容认下来。”[⑦]另一方面，在人民行使修宪的决定权时，正当的修宪程序能够让不赞成宪法修正案的适当数量的少数人有阻止宪法修正案通过或暂时不通过的权利。这样不仅可以防范“多数决”民主的负面影响，避免有重大缺陷的宪法修正案匆忙获得通过，还可以促使人们冷静下来，对宪法修正案作更加深入的审思和更为充分的辩论，随着时间的推移和不断的理性反思，也许会发现原来的宪法修正案确实不合时宜或不恰当，没有必要再提交人民决定了；或者觉得原来提出的宪法修正案确有缺陷，有必要加以修改完善或提出新的更加理性的宪法修正案。在经过了这样一轮的反思讨论以后，人们的宪法意识得到了强化，整个民族的理性也因此而得到了提升。

第四，正当的修宪程序能防止宪法修改的泛化形象，有利于维护宪法的稳定、树立宪法的权威（权威性价值）。

宪法作为国家的根本大法，自然应该具有某种程度的稳定性，这样才能发挥它“国之磐石”的功能，“宪法自身的稳定是宪法能够带来它所希望带来的社会稳定的一个基本条件”，[⑧]也是获得人们遵守和信仰并具有权威性的前提。宪法的稳定性和权威性与宪法修改程序的正当性密切相关，也与宪法修改程序的刚柔程度相互关联。一般而言，修宪程序的正当性程度与修宪程序中民主因素的多寡成正比关系，而修宪程序中民主因素的多寡与修宪程序的刚柔程度也成正比关系。修宪程序越刚性，宪法就越不容易被修改，宪法也就越稳定，宪法就越能赢得人们的敬仰，宪法就越具有权威性。反之亦然。尽管我们不能简单地在刚性的修宪程序与正当修宪程序之间划等号，但是，我们却基本上可以在柔性的修宪程序与不正当修宪程序之间划等号，因为修宪程序过于简单的话，就会导致对宪法的频繁修改，形成宪法修改的泛化现象。而宪法修改的泛化，不仅会损害宪法所必须具备的稳定性和权威性，而且还会如詹姆斯·麦迪逊所言，“很可能破坏人们对政府形式的忠诚并激起民众的狂热，也很可能使国家受到本应受到制约的政治力量的控制。”[⑨]美国宪法已经存续了200余年，它对维护美国社会的长久、持续稳定起到了不可磨灭的作用，美国宪法已经深深扎根在美国人民心中，赢得了美国人民的高度信任和尊崇，具有极大的权威性。美国宪法之所以能够成为美国人民自由的圣经，与它超强的稳定性是密切相连的，而美国宪法能够长久存续，一个直接的因素就在于修宪程序的“刚性”。美国宪法的修改需经过国会参众两院三分之二的多数通过或三分之二州议会的请求召开制宪会议才能提出宪法修正案，并且需经四分之三州议会或四分之三州制宪会议批准。由于美国主要是共和党和民主党两党竞争的政治格局，而且国会实行的是两院制，尤其是各州在参议院的席位均等，所以，一个修宪案要在国会参众两院均获得三分之二的多数通过已经实属不易，仅凭这一点，就可以称得上是“刚性”的修宪程序了，但是，在美国，宪法修正案提出以后，还需要经过四分之三的州议会批准才能实际成为宪法的一部分而发生效力，而美国又是个联邦制国家，而且是个承认州至少有部分主权的联邦制国家，因此一个宪法修正案要想获得四分之三州议会的批准，[⑩]实在是难上加难，这样的修宪程序无疑是具有超强的“刚性”。有资料显示，“从1789年到1976年，提交国会的宪法修正案有5000余件之多，但只有33条提交各州批准。在这33条当中，只有26条获得批准。”正是这种超强的“刚性”，才有效地阻止了5000余件宪法修正案对宪法发起的冲击，维护了宪法的稳定性和权威性。