最低生活保障（社会保障制度类型）

主要特点

（1）是保证基本生活的生活费用补贴。

（2）是为贫困人口提供的一种救济。

（3）具有临时性。原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果收入有所增加，超过了规定的救济标准，则不再享受最低生活保障救济。^[1]

最低生活保障是我国的一种传统做法，但过去的含义与今日大有不同。在过去，救济对象被分成不同类型，实行差别待遇。20世纪80年代以来，不少地方纷纷探索救济方式的改革。1993年上海市在全国率先建立最低生活保障制度，至1996年在全国范围内铺开。1999年9月，《城市居民生活最低保障条例》经国务院审定并于同年10月1日在全国施行，意味着城市居民最低生活保障制度在全国范围内全面推行，也是我国社会救助工作发展的一个重要标志。^[1]

确定方法

生活需求法又称“市场菜篮法”，根据当地维持最低生活所需的物品和服务列出清单，根据市场价计算需多少现金，此金额即为最低生活保障金额。

最低生活保障

从人们的生活方式和消费行为等生活形态入手，提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题，选出若干剥夺指标，即被舍弃的方式行为，再根据这些剥夺指标及被调查者的实际情况确定哪些人属于贫困者，再分析他们被剥夺的需求及消费收入，得出最低生活保障金额。

恩格尔系数法是根据恩格尔定律得出的方法，统计学家恩格尔在大量统计数据的基础上得出结论，家庭收入越高，食品支出占家庭总支出的比例越小，反之则相反。国际社会一般把食品支出占家庭支出的60%作为贫困线，得出最低生活保障金额救助标准。

申请对象

最低生活保障

下列三类人员可以申请城市居民最低生活保障金：

1．无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；

最低生活保障

2．领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；

3．在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。

申请办法

要以户为单位，持户口本、居民身份证和收入证明等，向户口所在地的居（村）委会提出书面申请。对于人户分离的申请人员，由申请人现居住地的居（村）委会协助做好调查取证工作，并将有关证明提供给申请人户口所在地的居（村）委会。申请低保家庭成员户口不在同一地区，要向其家庭主体户口所在地区居。

申请流程

最低生活保障

完善制度

最低生活保障

2007年中共中央1号文件（即《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》）又明确提出，要在全国范围建立农村最低生活保障制度，并强调指出，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。从而给这项制度在全国的普及提供了强大推动力，到2007年底，全国31个省区市的所有涉农县（市、区）都出台了农村低保政策，普遍建立和实施了农村最低生活保障制度，农村享受低保人数已达3400多万，给广大农民群众特别是生活困难群众带来了实实在在的好处。

《决定》对农村最低生活保障问题高度重视，在论述加快健全农村社会保障体系问题时明确提出，要完善农村最低生活保障制度，并就如何完善这一制度提出了明确要求。主要有以下方面的内容：

我国农村最低生活保障制度的建立是从沿海发达地区起步、逐步向中西部地区开展的。低保资金主要由地方财政负担，其中县级财政也负担一部分。从当前情况看，一个地区财政能力的强弱，决定着这个地区农村低保覆盖范围的大小、补助水平的高低。东部地区由于经济发展水平较高、财政实力较雄厚，因此所需低保资金一般没有问题，即使有的县（市）财力较弱，拿不出这笔钱来，省级财政可以提供资金帮助。但对不少中西部地区的县（市）来讲，由于历史和自然条件等多种原因，造成农村贫困面较大、贫困程度较深，需要低保救助的贫困人口数量较多，而地方财力非常有限（有的仅是吃饭财政，个别的甚至是赤字财政），要保持农村最低生活保障制度的长期有效运行，没有中央财政和省级财政的资金注入是根本不行的。因此，要巩固完善农村最低生活保障制度，必须加大中央财政和省级财政的补助力度。

农村最低生活保障制度是针对农村生活困难群众建立的，其出发点就是要把所有由于各种原因而不能保障基本生活的农村居民全都覆盖，使他们能够得到维持基本生活所需的费用。如果一个农村家庭的收入水平达不到维持基本生活的标准，就要采用补差的方法，对该家庭进行补助，以确保其能够维持基本生活。这就是做到应保尽保的基本含义，也是对各地所建立的农村最低生活保障制度的基本要求。各地在完善农村最低生活保障制度过程中，必须努力做到这一点。

目前我国农村最低生活保障制度是按照广覆盖、保基本的原则建立的。从各地的实践看，大多数地区都采用我国农村绝对贫困线作为农村最低生活保障标准。应该说这样的做法是符合农村最低生活保障制度基本属性的，因为我国农村绝对贫困线的设置就是以能否解决生活温饱为标准的。从各地实践的效果看，采用这样的标准，政策指向清晰，操作简便易行，群众反映良好。但是，随着各地经济发展水平的不断提高和财政实力的不断增强，必须不断提高当地农村最低生活的保障标准和补助水平，以便使更多的农村生活困难群众享受低保。这既是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的有效举措。特别是一些经济较发达地区，更应该根据当地经济发展水平和财政承受能力，确定较高的合适的农村最低生活保障标准，以确保当地生活较困难的农民群众能够较多地享受到经济社会发展成果。

政策制度

当前，中国农村低保制度的发展态势，大致相当于城市低保制度1997年下半年的情形，正处于一个促一下就能全面覆盖，如果没有外力推动则可能进展缓慢的关键时刻。要使此项制度有一个实质性突破，中央政府应扮演更为积极的角色。

最低生活保障事关困难群众衣食冷暖，事关社会和谐稳定和公平正义，是贯彻落实科学发展观的重要举措，是维护困难群众基本生活权益的基础性制度安排。随着各项相关配套政策的陆续出台，最低生活保障制度在惠民生、解民忧、保稳定、促和谐等方面作出了突出贡献，有效保障了困难群众的基本生活。但一些地区还不同程度存在对最低生活保障工作重视不够、责任不落实、管理不规范、监管不到位、工作保障不力、工作机制不健全等问题。为切实加强和改进最低生活保障工作，2012年9月26日国务院发布的《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》强调，要把保障困难群众基本生活放到更加突出的位置，落实政府责任，加大政府投入，加强部门协作，强化监督问责，确保把所有符合条件的困难群众全部纳入最低生活保障范围。

《意见》要求，要加快推进低收入家庭认定工作，全面建立临时救助制度；有效解决低收入群众的突发性、临时性基本生活困难；做好最低生活保障与养老、医疗等社会保险制度的衔接工作。

我国在最低生活保障方面取得了令人瞩目的成就。专家提醒，我国应逐步弥合这一制度在城乡之间、地区之间存在的差距。

“低收入家庭”如何界定。将依据民政部和财政部联合印发《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》指出，低收入家庭是指家庭人均收入高于当地城乡低保标准，但低于低保标准1.5倍，且财产符合当地相关规定的低保边缘家庭。

上海

上海将从2022年7月1日起调整最低生活保障等社会救助标准。最低生活保障标准，从每人每月1330元调整为每人每月1420元，增加90元；对最低生活保障家庭中未满16周岁的未成年人提高救助标准，从每人每月1730元调整为1850元，每月增加120元。上海市特困人员供养标准按照最低生活保障标准的1.3倍，从每人每月1730元调整为1850元，月增加120元；上海市低收入困难家庭申请专项救助经济状况认定标准中，收入标准调整为：居民家庭月人均可支配收入低于2840元，其他标准仍按现行有关规定执行。

此外，申请最低生活保障家庭中就业人员收入豁免标准为每人每月870元，与2021年标准保持不变，进一步鼓励申请社会救助家庭中有劳动能力的人员积极就业。^[4]

政府声音

2012年9月27日，国务院召开全国加强和改进最低生活保障工作电视电话会议。中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉在会上强调，最低生活保障是党和政府为保障困难群众基本生活而作出的一项基础性制度安排。各地区、各有关部门要进一步提高思想认识，以保障和改善民生为主题，以强化责任为主线，坚持保基本、可持续、重公正、求实效的方针，完善法规政策，严格规范管理，切实将所有符合低保条件的群众纳入保障范围，提高工作透明程度，增强制度执行力度，扩大群众参与深度，努力构建标准科学、对象准确、待遇公正、进出有序的低保工作格局。

回良玉指出，最低生活保障是关系群众衣食冷暖的民生工程，是夯实党的执政基础的民心工程，是分享改革发展成果的德政工程，是维护社会和谐稳定的同心工程。党中央、国务院高度重视最低生活保障工作，经过多年努力，我国最低生活保障取得历史性成就。全国城乡低保对象基本稳定在7500万人左右，符合条件的困难群众总体实现了应保尽保。近五年，全国累计投入低保资金4151亿元，城乡低保标准分别增长了58%和105%，实际补助水平分别提高了136%和187%。最低生活保障政策体系比较完备，低保制度与就业扶持、扶贫开发、养老保险等制度有效衔接、形成合力，为广大城乡困难群众构建了坚实的社会保障。

回良玉强调，进一步加强和改进最低生活保障工作，要牢牢把握应保尽保、公平公正、动态管理、统筹兼顾的基本原则，不断提高最低生活保障制度的科学性和执行力。要运用科学方法，合理确定低保标准，确保把有限的资金真正资助到那些急需帮助的困难群众身上。要紧紧抓住完善对象认定条件、健全审核审批机制、保障群众参与监督、强化监管查处机制、加强制度有效衔接等关键环节，抓紧研究制定低保家庭大额财产的标准和条件，明确核算和评估的具体办法，建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，进一步规范低保申请、审核、审批等工作环节，建立低保投诉举报核查制度，切实推进管理服务的规范化、精细化，为困难群众提供更好的最低生活保障服务。

回良玉要求，各地区、各部门要加强组织领导，专题研究，重点部署，切实加强和改进最低生活保障工作。要进一步完善政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的低保工作机制，落实管理责任，建立责任追究机制，强化工作保障，充实加强基层低保工作力量，做好宣传引导，全力维护好、保障好困难群众的基本生活权益。

2020年7月29日，民政部社会救助司副司长蒋玮在民政部2020年第三季度例行新闻发布会上介绍，民政部和财政部近日联合印发《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》，提出在坚持现有标准、确保低保制度持续平稳运行的基础上，适度扩大最低生活保障覆盖范围。^[2]

评价标准

城市居民最低生活保障标准是指国家为保障城市居民达到最低生活水平而制定的一种社会救济标准。标准确定的合理与否，事关制度能否顺利实施。标准定得太高，一则加重国家和地方的财政负担，二则助长了人们的依赖思想，产生负面效应；标准定得太低，不能保障贫困居民的基本生活，有悖此举的初衷。

最低生活保障覆盖范围将适度扩大：

2020年7月，民政部和财政部联合印发《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》，提出在坚持现有标准、确保低保制度持续平稳运行的基础上，适度扩大最低生活保障覆盖范围。最低生活保障覆盖范围。

通知还适度放宽了特困人员认定条件。将特困人员救助供养覆盖的未成年人年龄从16周岁放宽至18周岁，由此，符合“三无”条件的16至18周岁未成年人将全部纳入特困人员救助供养范围。

确定因素

最低生活保障标准的确定应考虑以下因素：

•该地区社会人均生活水平；

•维持最低生活水平所必需的费用；

•经济发展水平和财政状况；

•该时段的物价指数

最低生活保障标准的确定与发布

1、最低生活保障标准，按照当地维持居民、村民基本生活所必需的费用确定。

2、设区的市的最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计物价等部门拟定，报本级人民政府批准并公布执行；县(市)最低生活保障标准由县(市)人民政府民政部门会同财政、统计，物价等部门拟定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。

当地人民政府可以根据城乡差别，分别确定、执行不同的最低生活保障标准。

当地人民政府应当根据经济、社会的发展，对最低生活保障标准适时的调整。

现状

截至2021年三季度，中国全国共有城乡低保对象4242.4万人，其中，城市最低生活保障人数为753.2万人，平均标准706.6元/人·月；农村最低生活保障人数为3489.2万人，平均标准6298.8元/人·年。^[3]