土地国有制（1954年确立的土地制度）

历史由来

中华人民共和国成立后，在全国范围内实行了彻底的土地改革，通过立法手段确立了农村的土地国有制。1954 通过立法手段确立了农村的土地国有制。1954年颁布的中华人民共和国第一部宪法规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”。1982年颁布的宪法和随后的土地管理法，对农村和城市郊区的国有土地都作了进一步的明确规定。^[1]

实现方式

中华人民共和国成立后对城市土地没有马上宣布国有化，而是针对不同性质的所有权形式，分阶段分别采取不同方式，逐步实现土地国有制。接管和没收帝国主义、官僚资本主义、国民党政府及反革命分子等占有的城市土地，无偿把它们变为国有；改造资本主义工商业、私营房地产公司及房地产业主拥有的城市地产，通过赎买的方式变为国有；以城乡建设征用土地的方式，将城乡非国有土地变为城市国有土地；用宪法规定全部城市土地属于国家所有的方式，将城市其余尚未国有化的土地变为国有。

论国有化

地产，即一切财富的原始源泉，现在成了一个大问题，工人阶级的未来将取决于这个问题的解决。

我不想在这里讨论那些主张土地私有的人，那些法学家、哲学家、政治经济学家所提出的全部论据，我只想首先指出，他们曾千方百计地用“天然权利”来掩盖掠夺这一原始事实。如果说掠夺曾为少数人造成了天然权利，那么多数人只须聚集足够的力量，便能获得把失去的一切重新夺回的天然权利。

在历史进程中，掠夺者都认为，最好是利用他们硬性规定的法律，使他们凭暴力得到的那些原始权利获得某种社会稳定性。

于是哲学家出面论证，说这些法律已得到人类的公认。如果土地私有确实以这种公认为依据，那么，一旦社会的大多数人认为这毫无道理，显然就应当被取消。

然而，姑且不谈所谓的所有“权”，我确信，社会的经济发展，人口的增长和集中，迫使资本主义农场主在农业中采用集体的和有组织的劳动以及利用机器和其他发明的种种情况，正在使土地国有化越来越成为一种“社会必然性”，这是关于所有权的任何言论都阻挡不了的。社会的迫切需要将会而且一定会得到满足，社会必然性所要求的变化一定会照样进行，迟早总会使立法适应这些变化的要求。

我们需要的是日益增长的生产，要是让一小撮人随心所欲地按照他们的私人利益来调节生产，或者无知地消耗地力，就无法满足生产增长的各种需要。一切现代方法，如灌溉、排水、蒸汽犁、化学处理等等，应当在农业中广泛采用。但是，我们所具有的科学知识，我们所拥有的耕作技术手段，如机器等，如果不实行大规模的耕作，就不能有效地加以利用。

大规模的耕作（即使在目前这种使耕作者本身沦为役畜的资本主义形式下），从经济的观点来看，既然证明比小块的和分散的土地耕作远为优越，那么，要是采用全国规模的耕作，难道不会更有力地推动生产吗？

一方面，居民的需要在不断增长，另一方面，农产品的价格不断上涨，这就不容争辩地证明，土地国有化已成为一种社会必然性。

一旦土地的耕作由国家控制，为国家谋利益，农产品自然就不可能因个别人滥用地力而减少。

今天在辩论这个问题时，我在这里听到，所有的公民都主张土地国有化，但是观点各不相同。①

人们经常提到法国，但是法国的农民所有制，比起英国的大地主所有制离土地国有化要远得多。的确，在法国凡是买得起土地的人都可以获得土地，但是，正因为如此，土地便分成许多小块，耕种土地的人资金很少，主要依靠本人及其家属的劳动。这种土地所有制形式以及小地块耕作的方式，不仅不能采用现代农业的各种改良措施，反而把耕作者本人变成顽固反对社会进步，尤其是反对土地国有化的敌人。他被束缚在土地上，必须投入全部精力才能获得相当少的回报；他不得不把大部分产品以赋税的形式交给国家，以诉讼费的形式交给讼棍，以利息的形式交给高利贷者；除了那块小天地，他对社会运动一无所知；他一直痴情地迷恋着他那一小块土地，迷恋着他的纯粹名义上的占有权。于是法国农民就陷入同产业工人阶级相对立的极可悲的境地。

农民所有制既然是土地国有化的最大障碍，所以在目前情况下，法国无疑不是我们应当寻求解决这个重大问题的办法的地方。

在一个资产阶级的政权下，实行土地国有化，并把土地分成小块租给个人或工人合作社，这只会造成他们之间的残酷竞争，促使“地租”上涨，反而使那些靠生产者为生的土地占有者更有利可图。

1868年，在国际布鲁塞尔代表大会124上，我们的一位朋友曾说：

“科学已判决小土地私有制必定灭亡，正义则判决大土地所有制必定灭亡。因此，二者必居其一：土地要么必须成为农业联合体的财产，要么必须成为整个国家的财产。未来将决定这个问题。”125

相反地，我却认为，社会运动将作出决定：土地只能是国家的财产。把土地交给联合起来的农业劳动者，就等于使整个社会只听从一个生产者阶级摆布。

土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系，并最终完全消灭工业和农业中的资本主义的生产。只有到那时，阶级差别和各种特权才会随着它们赖以存在的经济基础①一同消失。靠他人的劳动而生活将成为往事。与社会相对立的政府或国家将不复存在！农业、矿业、工业，总之，一切生产部门将用最合理的方式逐渐组织起来。生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性的基础，这些生产者将按照共同的合理的计划进行社会劳动。这就是19世纪的伟大经济运动所追求的人道①目标。

写于1872年3—4月 原文是英文

载于1872年6月15日 选自《马克思恩格斯全集》

《国际先驱报》第11号 第18卷第64—67页

论可行性

(一)土地的特性，决定了在不同时期可以有不同的土地制度，决定了土地不仅是生产资料，具有自然属性，而且是构成社会土地关系的客体，具有社会经济属性。其社会经济属性，是人类在占有、开发、利用土地过程中所发生的人与人的关系。这种关系最主要的是土地所有制度和土地使用制度。也正是土地的社会经济属性，古今中外土地的所有制度和土地的使用制度是各不相同的。随着人类社会的发展，不同的社会制度产生了不同的土地所有制，原始社会的氏族公社土地所有制、奴隶主土地所有制、封建土地所有制、资本主义土地所有制和社会主义土地所有制。

(二)现阶段我国的土地所有制度也是变更而来的。统治阶级不仅可以对土地所有权和使用权加以一定的限制，而且在必要时可以通过国家政权的强制力量对土地所有制进行普遍的改革。例如，在中国新民主主义革命取得胜利后，在全国范围内进行了彻底的土地改革，其目的是彻底消灭封建土地制度，从封建地主和富农那里没收、征收来的土地无偿地分给了广大无地和少地的农民，实现了耕者有其田，消灭了封建土地所有制，建立了农民劳动者个人土地所有制。在之后的社会主义改造中，经过互助组、初级社，再到高级社，逐步完成了土地的社会主义全民所有制和劳动群众集体所有制过渡的形式，形成现在的所有制形式。

《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”

从以上的法律规定情况来看，同样是社会主义公有制条件下，属于国家所有还是属于集体所有，是通过法律形式即国家的强制力来规定实现的，体现了在当时社会生产条件下统治阶级的意志。

(三)集体土地所有权的不完全性还需变更。土地所有权是指土地所有者依法对自己的土地所享有的占有、使用、收益和处置的权利。

我国现行的土地所有制为社会主义土地公有制，即国家所有和劳动群众集体所有。大家都清楚，集体土地的所有者对本集体的土地的占有、使用、收益分配和处置的权利是受限制的，从属的和不完全的。比如国家建设需要征用土地，劳动群众是不能阻挠的，且征地费用也按法律规定给予补偿；不是市场价格，也不需讨价还价。集体所有者要使用集体的土地进行非农建设或出让和联建等是不允许的，处置权受约束。

在社会主义市场经济体制建立后，土地既作为资源又作为资产，既具有自然属性又具有社会经济属性。国有土地使用制度已进行全新的改革，并已显示出其初步成效和勃勃生机。但由于集体土地所有权权能的从属性、不完全性，集体土地在市场经济运行过程中已严重不适，并带来种种弊病：

(一)在推进城市化进程中，城市规模相应扩大势必要征用集体土地，而目前征地难的现象相当突出，有些地方甚至阻挠征地，延期工程上马，集体上访时有发生。国家利益与集体利益；集体内部之间的利益；集体与农民个人利益很难协调，顾此失彼。征地的补偿费计算是为该耕地的被征用前3年平均产值的××倍，缺乏依据。本人认为，征用土地尤其是经营项目征地，实际上是国家强制性地收取集体土地归为国有。现在有人提出国家征用土地根据建设项目分公益事业和经营性项目两大类；公益事业的征地补偿费按《土地管理法》规定给予补偿；经营性项目则根据土地市场价格给予补偿。这虽然有积极的意义，但很难把握好平衡性，这将给规划定点工作带来难度。如果国家通过法律形式，集体土地实行国有化，征用土地时可把平均年产值按银行利率还原成土地资本给予补偿，应该是比较好接受，也是切实可行的。

(二)插花地块管理，城市市区的土地按法律规定属于国家所有，而城镇的土地所有权各地则是五花八门、各行其是。以云和县云和镇规划区内为例，国有土地与集体土地普遍插花，在旧城改造过程中或在土地储备收购工作中带来难度。理想的形式是单一的国有土地所有权。

(三)集体非农业建设用地流转过程中提出的要求，国有土地使用权的流转法律作了规定是有据可依的，而在土地市场中占有很大比例的集体土地使用权的流转法律没有加以规范，政策没有出台。大量的集体非农业建设用地借买卖房屋为名买卖土地使用权，或联建、或出租、或抵押，流转频繁，交易混乱。目前由于市场的超前和政策的滞后，各地在管理集体非农业建设用地流转过程中也是五花八门，各显神通。为便于土地市场管理、规范和统一，所以集体土地国有化的进程就成为当务之急。

(一)农民群众集体土地所有者，在思想上的问题。认为集体土地国有化，原来的利益会受到损害，甚至会波及稳定。但只要我们深入宣传，集体土地国有化后，其土地使用权是维护现状、长期不变的，这点可以在修改后的法律条款里加以明确，农民尽可放心。

(二)关于所有权在经济上的体现问题。按照理论上理解，既然土地所有权是国家的，土地所有者总是要以一定的经济方式实现其占有权，以什么方式好呢？本人认为现行征收的农业税也是土地所有者实现其经济方式的一种形式，可维护现状或略作调整。

(三)原集体土地的发包方与承包方双层经营的问题，按照现行的法律，集体经济组织作为发包方，农户作为承包方，实行双层经营，承包方向集体上交提留款。集体土地国有化后，集体土地的使用权可以不变，可以继续把集体土地使用权发包给农户，并收取提留款，因而也不成问题。