居住证管理办法（居住证管理办法）

起草过程

公安部副部长黄明透露，公安部正在起草《居住证管理办法》，主要是用以解决当前农民工进入城市需要迫切解决的问题，具体包括：提供一个证件，解决其落户通道的问题。已经形成草案，正在征求各有关部门意见，2012年将报国务院审定。另外，公安部人口基础信息库建设进展顺利，经过多年努力已经基本完成信息资源采集，2012年年底将建成基本信息库框架，2013年开始和各个部门连通。

2014年10月8日，国家发展改革委副主任朱之鑫透露，《居住证管理办法》、《城镇住房保障条例》、《关于进一步做好农民工工作的若干意见》、《城市规模划分标准调整方案》等推动新型城镇化的配套政策即将出台。

朱之鑫在当日举行的推进新型城镇化工作部际联席会第一次会议上说，下一步，发展改革部门要配合相关部门编制跨省区的城市群规划。发展改革委2014年5月已经启动了这项工作，长三角、成渝、哈长等城市群规划地方层面前期研究基本完成，专家层面前期研究工作正在进行，争取在2015年年底前完成并上报国务院。

住房城乡建设部副部长陈大卫在会上说，在解决“三个一亿人”住房问题方面，要科学制定“十三五”住房保障计划和年度建设规划；大力推进各类棚户区改造，2015年棚户区改造规模不低于2014年，林区、垦区棚改力争基本完成；健全轮候制，合理安排公共租赁住房的建设规模，建管并重，突出抓好配套和入住；修订住房公积金管理条例，更好地支持缴存职工解决基本住房问题。^[1]

全面实行

中央政法委副秘书长、中央综治办主任陈训秋表示，我国将全面实行居住证制度。2012年上海、浙江、广东等地积极推行居住证制度，把流动人口子女入学、社会保险、考驾照、办理住房手续等功能纳入其中。下一步要发挥居住证对流动人口实际状况的记载功能，为其有序落户城镇提供阶梯。国家层面将在适当的时候出台法规，全面实行居住证制度，并更多地着眼于为流动人口服务，而不是管理。

户籍改革

国家发改委副主任杜鹰表示，农民工城市化核心是户籍制度改革。传统的二元结构，户籍只是一个标识，实际是两种城乡人口不同的福利体制。城市福利体制高于农村的福利体制，这种差额就是户籍福利的差额。

杜鹰表示，户籍不是简单宣布取消就可以。一方面要不断提高农村的福利，另一方面要使城市的一些福利货币化。两者真正接轨，户籍福利差额才能逐渐消融。

户籍改革完全可以在有条件的地方加快实施，改革中要尽可能保证农民利益。杜鹰说，以承包地换社保、以宅基地换住房，土地承包权、宅基地使用权，这些法律赋予的权利，无论农民在农村还是城市，都应该得到保护，城市化进程中防止改革成本压向农民。

各方建议

应建户籍自由登记制度

台盟中央建议，积极的进行制度改革，创建农民工同城市融合的制度平台，推进城乡平等就业制度建设，还农民与城市居民平等的就业权利，改革户籍制度，变严格的户籍管理制度为户籍自由登记制度，彻底消除户籍同福利待遇挂钩的现状，还农民与城市居民平等的社会权利。

统一城乡居民养老医保

全国政协委员、河北农业大学博士生导师王海波建议，流动就业人员异地参保面临困难，可通过4种办法完善社会保障管理制度。一是抓紧制订完善跨地域接续社会保险的办法，切实解决流动就业人员难以便利地参加社会保险的问题。二是尽快统一城乡居民的基本养老、基本医疗保险制度。三是尽快出台将企业职工养老保险、新型农村社会养老保险衔接的办法，努力把更多新一代农民工纳入企业职工养老保险体系。四是待遇计算办法要简洁明了，使参保人清楚参保缴费与自己年老以后的待遇是如何挂钩的，以最大限度地调动职工和农民工参保积极性。

将农民工纳入工会管理

全国政协委员、北京市金杜律师事务所管委会主席王俊峰建议，鉴于进城就业农民工已经成为产业工人的重要组成部分，建议各级工会组织成立农民工工作部，将农民工纳入工会管理，了解诉求，多措并举。取消针对农民工进城就业的不合理限制、乱收费等歧视性规定。

扫除进城上学财政障碍

民盟中央建议，改革现有教育财政资源配置模式，引入“教育券”制度，将教育财政资源配置路径由“政府—学校—学生”转为“政府—学生—学校”，既能保证学生从政府获得教育资助，平衡流入地政府与流出地政府在教育财政上的关系，也能为学生冲破户籍地限制，根据需要选择就学地创造条件，为进城务工人员子女在城市上学扫除财政上的障碍。

内容

居住证管理办法（征求意见稿）

第一条 为加强人口服务管理，保障公民合法权益，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进社会公平正义，维护社会秩序，制定本办法。

第二条 公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本办法的规定申领居住证。

设区的市级以上地方人民政府应当结合本行政区域经济社会发展需要及落户条件等因素，确定居住证制度实施的区域范围，并根据本办法制定实施办法。

第三条 居住证是持证人在居住地就业居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。

第四条 居住证登记项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、公民身份号码、近期相片、常住户口所在地住址、居住地住址、签发机关、签发日期、有效期，以及涉及持证人在居住地就业居住、享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的其他信息。

第五条 县级以上人民政府应当加强人口服务管理工作，建立健全以居住证为载体的基本公共服务提供机制。县级以上人民政府发展改革、教育、公安、民政、司法行政、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生计生等相关部门应当根据各自职责，做好居住证持有人的权益保障和服务管理工作。

第六条 县级以上人民政府应当将为居住证持有人口提供基本公共服务和便利的工作纳入国民经济和社会发展规划，完善财政转移支付制度，将提供基本公共服务和便利所需费用纳入财政预算。

第七条 国务院及地方各级人民政府公安机关和相关部门应当依托国家人口基础信息库，分类完善劳动就业、教育、社保、房产、信用、卫生计生、婚姻等信息系统及居住证持有人信息采集、登记工作，加强部门之间、地区之间居住证持有人信息的共享，为推进社会保险、住房公积金等转移接续制度，实现基本公共服务常住人口全覆盖提供信息支持，为居住证持有人在居住地就业居住提供便利。

第八条 公安机关负责居住证申领受理、制作、发放、签注等证件管理工作。

居民委员会、村民委员会、用人单位、就读学校以及房屋出租人应当协助做好居住证申领受理、发放等工作。

第九条 申领居住证，应当向居住地公安派出所或者受公安派出所委托的社区服务机构提交本人居民身份证或者其他合法有效身份证件、近期相片以及居住地住址、就业、就读等证明材料。

未满十六周岁的未成年人和行动不便的老年人、残疾人等，可以由其监护人、近亲属代为申领居住证。监护人、近亲属代为办理的，应当提供委托人、代办人的合法有效身份证件。

申请人及相关证明材料出具人应当对上述证明材料的真实性、合法性负责。

对符合居住证办理条件的，公安机关应当及时制作发放居住证。

第十条 居住证由县级人民政府公安机关签发。每年签注一次。

居住证持有人在居住地连续居住的，应当在居住每满一年之日前一个月内，到居住地公安派出所或者受公安派出所委托的社区服务机构办理签注手续。

逾期未办理签注手续的，居住证使用功能中止；补办签注手续后，居住证的使用功能恢复，居住证持有人在居住地的居住年限自补办签注手续之日起连续计算。

第十一条 居住证有效期满、居住证损坏难以辨认或者丢失的，居住证持有人应当到居住地公安派出所或者受公安派出所委托的社区服务机构办理换领、补领手续。

居住证持有人换领新证时，应当交回原证。

第十二条 居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的下列基本公共服务：

（一）免费接受义务教育；

（二）平等享有劳动就业权利；

（三）基本公共就业服务；

（四）依法参加社会保险；

（五）缴存、提取和使用住房公积金；

（六）基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待；

（七）公共文化体育服务；

（八）法律援助和其他法律服务；

（九）国家规定的其他基本公共服务。

第十三条 居住证持有人在居住地享受下列便利：

（一）按照国家有关规定办理出入境证件；

（二）机动车登记；

（三）申领机动车驾驶证；

（四）报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；

（五）办理生育服务证；

（六）国家规定的其他便利。

第十四条 国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利，在居住地享受换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等便利。

第十五条 居住证持有人符合居住证发放地人民政府规定的落户条件的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可以在居住地申请登记常住户口。

第十六条 居住证发放地人民政府应当根据下列原则确定落户条件：

（一）建制镇和小城市的落户条件为在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有稳定住所；

（二）城区人口50万至100万的中等城市的落户条件为在城市有稳定就业并有稳定住所，并按照国家规定参加社会保险达到一定年限，但对稳定住所不得设置住房面积、金额等要求，对参加社会保险年限的要求不得超过3年；

（三）城区人口100万至500万的大城市的落户条件为在城市有稳定就业达到一定年限并有稳定住所，并按照国家规定参加社会保险达到一定年限，但对参加社会保险年限的要求不得超过5年，其中城区人口300万至500万的大城市可以对稳定就业的范围、年限和稳定住所的范围、条件等作出规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度；

（四）城区人口500万以上的特大城市应当根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值。

第十七条 国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务和便利的范围、提高相应标准，并定期向社会公布。

第十八条 依照本办法负责居住证持有人权益保障和服务管理工作的相关部门及其工作人员对在工作过程中获得的居住证持有人个人信息，应当予以保密。

第十九条 有下列行为之一的，由公安机关给予警告，并处二百元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得：

（一）使用虚假证明材料骗领居住证的；

（二）出租、出借、转让居住证的；

（三）非法扣押他人居住证的。

第二十条 冒用他人居住证或者使用骗领的居住证的，由公安机关处二百元以上一千元以下罚款。

骗领的居住证，由公安机关予以收缴。

第二十一条 依照本办法负责居住证持有人权益保障和服务管理工作的相关部门及其工作人员有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反有关规定收取费用的；

（二）利用制作、发放居住证的便利，收受他人财物或者谋取其他利益的；

（三）将在工作中获得的居住证持有人个人信息出售或者非法提供给他人的。

第二十二条 首次申请领取居住证，免收证件工本费。损坏换领、丢失补领居住证，应当缴纳证件工本费。

具体收费办法由国务院财政部门、价格主管部门制定。

第二十三条 本办法自 年 月 日起施行。本办法施行前各地已发放的居住证在有效期内继续使用。

征求意见

国务院法制办2014年12月4日就《居住证管理办法（征求意见稿）》向社会征求意见。意见稿明确居住证持有人可与户籍人口享有同等的包括免费接受义务教育、平等劳动就业等多项权利，并可逐步享受同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利。

征求意见稿承诺的基础公共服务共9项：免费接受义务教育；平等享有劳动就业权利；基本公共就业服务；依法参加社会保险；缴存、提取和使用住房公积金；基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待；公共文化体育服务；法律援助和其他法律服务及国家规定的其他基本公共服务。

此外另有6项便利：按照国家有关规定办理出入境证件；机动车登记；申领机动车驾驶证；报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；办理生育服务证及国家规定的其他便利。征求意见稿所言的居住证，其附带的福利并不比地方自行探索的居住证要多。若想与户籍人口立即“同城同权”，也并不现实^[2]。

出台政策

官方多次要求推进户籍制度改革。继今年政府工作报告提出“抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策”后，国务院最近批转的《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》提出，要抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策，完善配套措施，建立城乡统一的户口登记制度。

014年7月底，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布”，随后“地方版”的户籍制度改革意见陆续出台。

据不完全统计，目前全国已有新疆、黑龙江、河南、河北、四川、山东、安徽、贵州、山西、陕西、江西、湖南、吉林、福建、广西、青海16个省份正式公布了本地区的户籍制度改革意见。

上述意见均明确了本地区进一步放宽户口迁移的政策，并提出取消农业户口和非农业户口性质区分，建立统一城乡户口登记制度，多地提出了具体实施的时间表。

贵州提出，从2015年6月1日起，在“户别”栏不再登记农业或非农业，统一登记为家庭户或集体户；黑龙江提出，从2014年11月1日起，全省取消农业户口和非农业户口性质划分，统一登记为居民户口，群众可自愿到公安派出所更换居民户口簿。

“取消农业户口和非农业户口性质区分，有利于消除身份歧视。”国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏此前对中新网记者表示，统一户籍性质仅仅是标志，消除依附在户口性质上的如医疗、就业、住房保障等方面的差别待遇，真正实现城镇基本公共服务的全覆盖和均等化，才是衡量户籍改革成功与否的关键。

均提出将建立落实居住证制度

在公布的16个省份的户籍改革意见中，对于建立落实居住证制度均有着墨，但大都沿袭了“国家版”户籍改革意见中的内容。

在申请居住证的年限上，各地均提出要在居住地居住半年以上。在居住证提供的公共服务范围所需条件上，大多数省份并未明确具体年限，仅新疆和贵州较为具体。

其中，新疆提出“居住证持有人连续居住满二年和参加社会保险满二年，逐步享有与当地户籍人口同等的职业教育补贴、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利；随行子女在当地连续就学满四年以上、父母参加社会保险满三年为基本条件，逐步享有随行子女在当地参加中考和高考的资格”；贵州提出，居住证持有人在当地连续居住1年以上的，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、养老服务、最低生活保障、特困人员供养等权利。^[3]

各地的“语焉不详”也与目前缺乏“国家版”的顶层设计有关。事实上，自2014年12月4日开始征求意见的《居住证管理办法(征求意见稿)》，目前已经结束征求意见几个月的时间，但尚未出台。

《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》提出“出台实施居住证管理办法，以居住证为载体提供相应基本公共服务”，因此，这一办法年内出台实施应是大概率事件，而这也将为各地建立落实居住证制度提供指导。

“作为户籍制度改革中一个过渡性的制度安排，居住证制度将使中国朝着实现基本公共服务均等化迈出重要一步。”中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟对中新网记者表示，由于户籍制度改革无法一步到位，通过设立门槛并不高的居住证制度，可以那些已经进入到城市的外来人口能享受到一定范围的公共服务，意义重大。^[3]

从天津市公安局获悉，从2016年4月18日起，《天津市居住证管理办法配套实施细则》(以下简称为细则)将正式实施。根据细则规定，今后在办理居住证积分落户时需根据个人实际情况提交以下申请材料：1、居民身份证；2、天津市居住证；3、本人在津具有名下合法稳定住所的，提供《不动产权证书》等相关材料；产权归配偶、父母、子女所有或共有的，需提供亲属关系证明材料(结婚证、居民户口簿等)；申请落户集体户口的，提供集体户口簿首页；申请落单位集体户口的还需提供单位营业执照副本复印件、社保缴费证明复印件；4.天津市公安局物证鉴定中心出具的《有无刑事犯罪记录证明》；5.申请子女随迁的，需提供随迁子女的居民身份证或居民户口簿；《出生医学证明》或《中华人民共和国收养登记证》；随迁子女父母的结婚证(随迁子女血缘关系父母离异的，还需提供能够证明子女抚养权归属的离婚协议或法院出具的民事调解书)

该细则放宽了落户条件，申请人可落户到产权归配偶、父母、子女所有或共有的合法稳定住所。同时，增加了《有无刑事犯罪记录证明》，以及结合了新实施的子女随迁政策所增加的子女随迁相关材料。该细则的实施将让更多期待来津落户的群众获益。