监控财政
英国议会的历史与争夺控制财政权分不开。议会就是通过掌握财政来控制政府的政策和工作的。1911年的议会法颁布后,议会对政府财政的监控权完全转移到了下院,上院无权通过和否决财政议案,只能对下院的决定表示同意。
不过议会对财政大权的控制只是理论上的。议会对政府财政控制的效果令议员们失望,反倒是政府真正控制了财政大权。任何财政议案必须由政府提出,下院方可受理。将财政提议权授予政府是与英国宪政制度的特点密切相关。责任内阁制要求内阁拥有决策权,而财政决策是各种国事决策中最首要的决策,这就决定了必须由政府掌握财政决策权,而议会应该维护政府作出的财政决策。
但是,这并不等于议会在财政问题上无所作为。议会仍可以对政府的财政事务进行监控,主要体现在:第一,任何财政提案必须首先向议会下院提出,由下院审议、表决;第二,任何财政议案必须转化为立法,才具有法律效力。议会监控财政的机构分两个层次,即全院大会和委员会。全院大会监控手段有三:辩论、质询和立法。委员会的监控主要侧重于跟踪相应的政府部门的工作和政策,并通过联络委员会向全院大会报告所获得的情况。在委员会中,起作用最大的是国家帐目委员会。议会监控财政的渠道主要有两条:一是监控财政收入,而是监控财政支出。
(一)监控财政收入英国政府的财政收入的主要来源是税收,此外还有发行公债,这些活动必须取得议会的批准。英国宪政理论认为:在决定向人民征收什么和多少税款的问题上,只有经过选举产生的下院享有发言权。议会监控征税的主要环节有:听取财政大臣的预算演说,接受征税动议,进行预算辩论,表决筹款决议,审议财政议案,上院审议和国王批准。一项财政法案从上年11月份提出到次年5月初国王签准,要经历六个月的时间。从接受动议到审议通过,要经过下院的几道关口。
(二)监控财政支出政府提出财政预算时就已经有了支出的内容,而且是根据支出的概算而定出的收入项目,即筹款方法。政府在获得议会授权筹款后,并不能随意使用这些款项。全部政府岁入款项都必须存入在英格兰银行开设的国家帐户,即同意的国家基金,政府全部岁出从这个基金中拨付。如果拨付,政府还须征得议会得授权。议会主要通过以下几条途径来监控政府财政支出。
1.年度授权制。政府每年得大多数开支项目都是年度开支项目,都需要获得议会得年度授权。财政年度结束时政府要想在新得财年继续这些开支项目,必须重新申请议会授权。
2.专项拨款制。每项拨款都是专项拨款,专款专用。
3.拨款审议制。在政府向下院提出年度开支概算和经费申请后,下院全院大会要对概算进行审议,然后进行表决,最后形成若干法案,授权英格兰银行向政府支付款项。
4.余款退还制。政府每一财年的经费如果出现富余,必须退还统一的国家基金。
5.开支审计制。议会通过拨款法案后,还要对政府开支进行审计。