集体建设用地流转（土地城镇化转型的关键方式）

流转形式

集体建设用地的流转形式主要包括以下几种: (1)农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权; (2)农村房屋产权人转让、出租房产时，连带转让、出租土地使用权; (3)乡村企业的兼并、改制过程中涉及集体土地转让、出租; (4)农村集体经济组织以土地使用权作价入股、联营等形式新办企业; (5)村集体经济组织以土使用权合作的方式开发项目; (6)经征用、补办为国有土地并输转让、出租; (7)由于企业破产清算或债权债务因素，经司法裁定发生流转。推行集体建设用地流转，有利于农村经济改革的深化，有利于农村土地法律制度的完善。

集体建设用地是指乡（镇）村建设用地，乡（镇）村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。

集体建设用地流转，简单地说，就是农村集体经营性建设用地可以在市场上像商品一样买卖，但不能用于商品房开发——

天诚国土

现存问题

以往，由于农民没有土地所有权，在缺乏民主监督的情况下，地方政府可以种种理由，取消农民的土地使用权，或重新分配，或将土地另行承包给他人，或将土地出售中饱私囊，等等。

在当前建设社会主义新农村的背景下，对土地的需求会大大增加，从而有可能掀起新一轮大规模的土地征用潮。在这中间，不可避免地，会有人打着新农村建设的旗号，利用修水渠、道路，拆旧房建新房，或者合并村庄的机会，“名正言顺”地占用土地。甚至侵占耕地或者将农村集体土地低价甚至无偿征占的情况也无可避免。

所以要在全国推广和贯彻实施集体土地入市流转，还需出台一系列配套措施，比如，怎样确定集体土地的基准地价、农民的社会保障体系如何建立、如何处理农地入市与耕地保护的关系，如何从制度上确保农地入市经绝大多数农民同意，等等。对于这些问题，都需要在进一步的探索中找出恰当的解决办法，完善相关配套法规。

就未来而言，农村集体建设用地入市流转，中国应该建立城乡统一的、以用途管制为中心的土地管理制度，不宜继续按照土地的所有制不同来制定土地管理政策。而农村集体土地直接入市将能使得土地市场的“城乡分割”态势被打破，不仅如此，合法的土地使用权流转有利于降低土地交易中的腐败机会，增进农民福祉。因此，它是值得我们期待的。

政策导向

全会《决定》：允许农村集体建设用地入市

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》指出，建立城乡统一的建设用地市场。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。

缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。即允许集体土地与国有土地同等入市。

产权调整

“要把产权和建设用地分开来看，权是权，物是物。现在的情况，集体建设用地和宅基地使用权就是分开的，这是没有问题的。宅基地使用权就是不能流转，这是没有问题的，这个法律制度本身没有错。但是，这并不意味着宅基地和集体建设用地不能入市、不能流转。集体建设用地的使用权和宅基地的使用权要进入市场，就必须要在产权上实现集体建设用地使用权升级，升级为出让土地使用权。国有土地调整的就是国有土地出让使用权。将来在法律上也应设立一种集体建设用地土地出让使用权，所有权是集体自己的，但是使用权不是自己的。在所有权问题上，中央明确提出了要坚持集体所有权不变，这是改革的底线，意味着可以入市，但不要去调整所有权。今后要改革试点的话，明确了可以搞的，意味着将来集体建设用地会出现集体土地的出让权和收益权。从产权改革的角度来说，所有权可以不一样，但是使用权上应并轨。”杨在明说

配套改革

集体建设用地使用权流转制度的建立是一项系统工程，涉及集体土地所有权实现形式等一系列制度的改革，需要一项一项抓落实，一点一滴去完善。

（1）完善农村土地产权体系

明晰的产权界定是进行市场交易的基础性条件。当前集体土地所有权和集体建设用地使用权的界定不清、权利设置不完整以及权利内容不全，从根本上限制了集体对其所拥有的土地所有权行使设定权利。因此，依法明确集体土地的所有权和建设用地使用权主体及权能也就成为了集体建设用地使用权流转制度的基础。农村集体土地所有权证书，是保障产权主体产权和利益的凭证。因此，我们可以借鉴苏州等地试点的经验，切实加快农村集体土地所有权登记发证步伐。通过发证工作，明确土地所有权的主体，增强农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力，从根本上促进农村集体建设用地的“公开、公平、公正”流转。同时要加强集体土地使用权登记工作和信息公开制度建设。

（2）完善价格形成机制

在集体建设用地流转前对资产价值进行评估，一方面可以为集体土地市场的建立和发展提供地价标准和宏观导向；另一方面也是实现地产公平交易、合理征收土地税费的基础。当前集体土地市场正处于蓣步阶段，有意识的根据当前国有土地流转市场的经验，为集体建设用地流转市场价格形成机制的建立创造条件是当前准备工作必不可少的内容，同时也是建立城乡统一的土地市场的必然要求。因此，要在总结现有估价实践经验的基础上，建立与当前国有建设用地定级估价技术规范与规程相适应的估价规则体系，为城乡统一的土地市场的建立构建基础。集体建设用地流转时，应由具备资质的地价评估机构进行评估确定。对于不同的集体建设用地流转方式应区别对待。

（3）加强土地用途管制与利用规划

土地用途管制是为了保护土地资源和耕地，国家以管理者身份对土地采取保护性措施而行使的一项管理职能。但农村集体建设用地由于点多面广，土地管理部门往往无力顾及，由此造成的多占、乱占、占而不用的现象普遍存在。所以严格控制新增建设用地的总量因市场的开放而骤增无疑是需要解决的首要问题。这就需要我们土地管理部门在搞好产权发证工作的同时，必须强化土地利用规划的作用和地位，发挥规划在管理中的基础性作用。在科学规划的引导下，配合用途管制制度的实施，严格控制农用地转非农建设的数量和速度，确保耕地保护工作的落实。

（4）改革完善集体建设用地流转市场监管体系

在这方面，一是要建立完善城乡一体化的建设用地招、拍、挂制度，集体建设用地凡是用于工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的，一律以招拍挂方式出让或租赁；二是要建立完善土地交易许可管制制度，对集体建设用地流转市场准入要坚持维护农村稳定的原则，防止农村集体组织负责人提供虚假证明骗取审批，甚至擅自处置农村集体土地资产，要求在办理集体建设用地流转前必须由土地所有权单位召开村民代表大会或股东代表大会，经2/3以上代表同意并形成决议后，方可办理。三是对各类违法违规形成的集体建设用地要进行清理和处理，严格限定集体建设用地流转的条件。只有符合土地利用规划、用地性质合法、用地手续齐全、不存在权属争议的集体建设用地，才能经交易许可后依法流转。不符合条件的违法违规用地、用地手续不全的用地、不符合规划的用地等，在进行处理前一概不准流转。

除此之外，还需要农村经管部门积极配合对集体建设用地流转收益的合法、合理使用进行监督，民政部门要进一步强化和推进农村村务公开、财务公开等。农村集体建设用地流转是一项系统工程，必须调动各方面的力量，正确引导，严格规范，才能促使其依法流转，为农村经济又好又快发展提供强有力的发展后劲。